MOTOR ONCE
Dictamen del Procurador General de la Nación
La actora, Motor Once S. A. inició demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por nulidad del acto que había dispuesto el cese de expendio de combustible en el negocio que explotaba, impugnando la norma en que se sustentaba, vale decir, la prevención C-9 contenida en el Código de la Edificación, por la que se prohibe el funcionamiento de estaciones de servicio, en lo que hace a la venta de combustibles, si están instaladas en inmuebles en cuyos pisos superiores existen unidades de vivienda.Rechazada la demanda en primera instancia, apeló el pronunciamiento, lo cual dio motivo a la sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, sala D, obrante a fs. 778/779 de los autos principales agregados por cuerda, por la que se confirmó el pronunciamiento del inferior. En lo sustancial, el fundamento de la resolución del a quo reside en que la actora no ha demostrado la imposibilidad de que la empresa adapte las instalaciones a los requisitos solicitados por la Municipalidad, o que éstos fueren tan gravosos que impidan continuar con la explotación del negocio; agregando que de la pericia rendida en autos por el experto en combustibles se desprende que existen riesgos normales debido al expendio de nafta y combustibles, circunstancia que es clave para desechar el planteo de nulidad de lo actuado en sede administrativa, por cuanto dicho riesgo es causa suficiente para motivar la oportunidad y legalidad de la norma que prohibe la venta de los carburantes en las condiciones reseñadas; dado que el fundamento de la prohibición reside "en la seguridad a la que tienen derecho todos los porteños con prioridad a toda ganancia del concesionario".Contra este pronunciamiento se alzó la perdidosa entablando recurso extraordinario a fs. 782/ 793. el que denegado por la segunda instancia, motivó la presente queja.Sostiene la apelante que el fallo es arbitrario por cuanto, fundamentalmente, las razones de seguridad que aduce la comuna para fundar la prohibición fueron impugnadas por su parte por irrazonables e ilegitimas, sin que exista prueba que las avalen y, por el contrario, la pericia rendida en autos a fs. 551/553 es lapidaria en cuanto a la demostración de la irrazonabilidad de la prevención C-9, en su aplicación al caso de autos. Añade asimismo la recurrente, que el fallo resulta descalificable por cuanto ha omitido toda consideración sobre la indemnización patrimonial que reclamó originariamente en la demanda y fue motivo de agravios en segunda instancia.Por otro lado, plantea también en autos la inconstitucionalidad de la norma que establece la citada prevención C-9, con argumentos similares a los ya expuestos, pues basa su pretensión en la inexistencia de las mentadas razones de seguridad y en la irrazonabilidad de la prohibición del expendio de combustibles, habida cuenta que las instalaciones de que dispone la actora no arrojan ningún riesgo para los habitantes de los pisos superiores, en el supuesto que se produzcan explosiones en la estación de servicio.Pienso que, al contrario de lo que se afirma en la presentación en análisis, la resolución impugnada cuenta al respecto con suficiente sustento en las circunstancias de hecho y prueba de las que hace mérito, lo que la coloca a resguardo de la imputación de arbitrariedad que formula la parte actora. En efecto, reiteradamente se ha establecido que la doctrina de la arbitrariedad no tiene por objeto convertir a la Corte en un tribunal de tercera instancia ordinaria ni corregir fallos equivocados o que se reputen tales, sino que atiende a cubrir casos de carácter excepcional en los que, deficiencias lógicas del razonamiento o una total ausencia de fundamento normativo, impidan considerar el pronunciamiento de los jueces ordinarios como la "sentencia fundada en ley" a que hacen referencia los arts. 17 y 18 de la Constitución Nacional (conf. causa: "Delgado Báez A. c. S. I. P. A, y otro", fallada el 26/3/85, entre muchas otras).La actora, que planteó la nulidad de la medida de policía que la afecto basada en la irrazonabilidad de la norma que sirvió de sustento al acto, no sólo por el principio de distribución de las cargas probatorias en materia procesal sino también, básicamente, debido a la presunción de legalidad de que están investidos los actos administrativos (art. 12, ley nacional de procedimientos administrativos 19.549, aplicable en el ámbito municipal según ley 20.261), estaba obligada a demostrar acabadamente la falta de razonabilidad y, por ende, inconstitucionalidad de la ordenanza que había impugnado. Estimo que tal carga no aparece satisfecha en los autos. Ello así, por cuanto la pericia del ingeniero industrial que obra fs. 549/552 no pone de resalto irrefragablemente, como era menester, la ausencia de razones de seguridad que llevaran a prohibir el expendio de combustibles en la estación de servicio que explotaba la demandante. Así, cuando la actora propone al perito que explique las causas por las cuales la deflagración de la onda expansiva se realiza por propagación horizontal y hacia el exterior y no en forma vertical, éste contesta que las ondas expansivas se propagan en todo sentido, siendo éstas influenciadas por el recipiente en el cual se encuentra la mezcla explosiva, no descartando por ende que hubiera una propagación de modo vertical. Del mismo modo al solicitarle que se expida acerca de las características de construcción de la estación de servicio, indicando que en el supuesto de una explosión no existiría riesgo para las personas y objetos que se encontraren en el ámbito donde se expanden naftas y combustibles, respondió que en el caso de una explosión tendría que considerar qué es lo que explota; añadiendo que toda explosión implica un riesgo para las personas que están en las cercanías, sin explicitar si ese concepto debe interpretarse en su dimensión horizontal y no vertical. Asimismo, al expedirse acerca del grado de riesgo que arroja la ubicación en que se encuentran instalados los tanques de combustible, sostuvo que en el caso de autos los tanques están enterrados, desconociendo antecedentes de explosiones de este tipo, No obstante, en el oficio de informes contestado por la Secretaría de Energía del Ministerio de Obras Públicas de la Nación, que obra a fs. 553/554, se hace mención a siniestros ocurridos en estaciones de servicio, los cuales dieron origen a un exhaustivo estudio por parte del órgano, juntamente con otras autoridades nacionales y municipales, con el objeto de implementar medidas de seguridad en estaciones de servicio y demás bocas de expendio de combustibles, trabajos que culminaron con el dictado del dec. 2407/83; del que cabe destacar, a los efectos que vengo sosteniendo, el art. 28.1 de la reglamentación aprobada por el mismo según la cual "queda prohibido la construcción de viviendas u oficinas por encima del entrepiso sobre el nivel de planta baja en estaciones de servicio y demás bocas de expendio". En consecuencia, frente a las probanzas arrimadas a estos autos y desde la perspectiva que arrojan los fallos de este tribunal referidos a la doctrina de la arbitrariedad, entiendo que el pronunciamiento atacado no es pasible de tal tacha pues, aunque escuetos, sirven para sustentarlo los razonamientos del a quo en torno a las razones de seguridad que ameritan la prevención C-9 relativa a las estaciones de servicio, contenida en Código de la Edificación, y que ha sido materia de ataque de la accionante.En lo que respecta al planteo de inconstitucionalidad de la norma en cuestión, no suficientemente desarrollado a mi juicio en el recurso, cabe remitirse a las mismas reflexiones que ya expusiera "ut supra", dado que los fundamentos de la apelante por los que considera írrita la regla frente a las prescripciones de la Constitución Nacional, fincan en la ausencia de razones de seguridad que lleven a la prohibición del expendio de combustibles en la estación de servicio.Por otra parte, tampoco estimo que se encuentre vulnerada la garantía de la igualdad, por el hecho de existir otras estaciones de servicio en funcionamiento, pues si se trata de establecimientos alcanzados por la prevención C-9, ello implica que se encuentran en infracción y la ilegalidad en que éstos se encuentran no puede justificar el apartamiento de la norma en el caso de la demandante, pués el agravio se configura si la desigualdad emana del texto mismo de la norma y no de la interpretación que le haya dado la autoridad encargada de hacerla cumplir (Fallos 297:480; 300:65; 302:315)Por otro lado, si los demás establecimientos que expenden combustibles no encuadran en los supuestos de hecho que prescribe la regla, dado que los pisos superiores se utilizan con un destino distinto al de vivienda, ello no justifica el agravio de la apelante, aunque alegue que se suscitan riesgos similares, puesto que se trata de situaciones disímiles y el principio de igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, con tal que la discriminación no sea arbitraria ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o grupos de ellas - casos que no se observan en autos- , aunque su fundamento sea opinable (Fallos 299, ps. 146, 181, 300:1049, 1087; 301:1185; 302, ps. 192, 457)Con lo que llevo expuesto, la ausencia de tratamiento por parte del fallo impugnado de las indemnizaciones requeridas por la actora, carecen de trascendencia como para terminar la descalificación del pronunciamiento, toda vez que no acreditada la nulidad de la prohibición de vender combustibles, resulta carente de virtualidad la referencia a toda reparación, puesto que la acción no ha sido entablada en demanda de un resarcimiento por acto lícito de la Administración municipal.
Por las razones expuestas, estimo que corresponde desestimar la presente queja.
Febrero 23 de 1987
FDO.: JUAN OCTAVIO GAUNA
Buenos Aires, 14 de mayo de 1987
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil confirmatoria de la dictada en primera instancia, que rechazó la demanda interpuesta por la actora tendiente, a que se declarara la nulidad del acto por el cual se dispuso el cese de expendio de combustibles en el negocio que explota, aquélla dedujo el recurso extraordinario cuya denegación dio origen a la presente queja.
2) Que el recurso extraordinario resulta procedente toda vez que la apelante tacha de inconstitucionales la prevención C-9 del art. 4. 12. 1. 2. y 4. 12. 2. 0 del Cód. de Edificación de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el acto que fundado en esa norma determinó la clausura de la venta de nafta en su comercio, por resultar lesivos de las garantías consagradas en los arts. 14, 16, 17, 18, 28, 31 y 33 de la Constitución Nacional y la resolución del a quo ha sido en favor de la validez de las normas locales (Fallos 287:124; 302:1192) y sentencia del 8 de julio de 1986 "in re" "Dana Viajes y Turismo, S. R. L. c. Municipalidad de la Capital en expte. D. 330-XIX).
3) Que antes de resolver las cuestiones planteadas corresponde hacer una breve síntesis de los antecedentes que dieron origen a la presente demanda con el fin de obtener una adecuada comprensión del caso.El propietario del inmueble sito en la calle Tucumán 3001/21, esquina ex Quirno Costa hoy Jean Jaurés, de esta capital, solicitó autorización municipal para construir un edificio en torre en propiedad horizontal y estación de servicio en el referido predio, la cual le fue concedida mediante dec. 1231/60 del intendente metropolitano de fecha 25 de enero de 1960 . En virtud de ello, el peticionante constituyó la sociedad actora, a la que transmitió el dominio de aquel bien y la que comenzó a realizar ventas de combustibles a partir del año 1961 mediante los surtidores de nafta allí instalados.Obtuvo el certificado de inspección final de servicios contra incendio el 5 de febrero de 1971 y el de final de obra el 11 de mayo de 1971.El 15 de febrero de 1973 se dictó la ordenanza 27.455, con vigencia a partir del 27 de agosto de 1973, que modificó el cuadro correspondiente al art. 4. 12. 1.2. "cuadro de las prevenciones contra incendio" del Código de Edificación entonces vigente, incorporando a las prescripciones contra incendio existentes para el rubro "estaciones de servicio" la condición C-9 que establecía "no se permite destinar a vivienda, locales situados en los pisos altos y solamente puede haber ambientes para oficinas o trabajo como dependencia del piso inferior constituyendo una misma unidad de uso".Dicha prevención se hizo efectiva a partir de la aparición del Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires en el año 1979, lo que determinó que por resolución de la Subsecretaría de Inspección General de la Comuna de fecha 22 de octubre de 1979 recaída en nota núm. 305.619-SSIG-979 se intimara a la actora para que en el plazo de 3 días procediera al vaciado de los tanques de combustible y a su posterior llenado con sustancias neutralizantes que anulen la acción de los gases y el retiro de los surtidores para expendio de nafta de la estación de servicio de su propiedad por contravenir la prevención C-9 del art. 4. 12. 1.2 y 4. 12.2.0 del Cód. de Edificación.Firme la intimación practicada, se dictó la resolución núm. 5264-SSIG-80 que dispuso la clausura de la actividad de expendio de combustible y se intimó nuevamente al vaciado de tanques y por resolución 3375-SSIG-81 se levantó la clausura del local al verificarse el retiro de los surtidores.
4) Que no discute la recurrente las facultades del órgano municipal para reglamentar dentro del territorio capitalino el ejercicio de los distintos derechos mediante restricciones de policía que reconocen como fuente motivos de salubridad, moralidad y seguridad, sino que lo que sostiene es que la aplicación de la citada prevención a las estaciones de servicio es irrazonable e ilegitima por carecer de fundamento válido.
5) Que la razón que determinó la exigencia del cumplimiento de la prevención C-9 en actividades como la antes referida fue el riesgo de deflagración permanente que genera la existencia de grandes cantidades de productos inflamables, además de la consiguiente molestia que causa la emanación de los gases del carburante a los habitantes de la vivienda que existe en la parte superior del local destinado a esa explotación comercial. A ello deben sumarse los siniestros ocurridos por esa época en distintas estaciones de servicio ubicadas en diferentes lugares de la capital, con la secuela de daños producidos y la intranquilidad que generaron esos hechos a los vecinos habitantes de edificios como el de autos, de la cual es una muestra la carta enviada por el administrador del consorcio de la calle Tucumán 3021 al Intendente Municipal el 2 de noviembre de 1979.
6) Que los fundamentos vertidos por la Municipalidad al adoptar la citada medida se ven corroborados por las manifestaciones del perito especializado en combustibles, quien en su informe, al contestar la pregunta formulada por la actora acerca de si los efectos de la deflagración de las ondas expansivas son por propagación horizontal y hacia el exterior y no en forma vertical, respondió que aquéllas se propagan en todo sentido y reciben la influencia del recipiente en el cual se encuentra la mezcla, a lo que agregó el experto que "toda explosión implica un riesgo para las personas que están en las cercanías".
7) Que sobre esa base es razonable que, en salvaguarda de la seguridad e integridad de los habitantes de la comuna, la autoridad municipal haya dispuesto la aplicación de la prevención C-9 a las estaciones de servicio, pues ello es lo que mejor consulta el interés general, cuya satisfacción es el objetivo primordial de la labor de los gobernantes.
8) Que a lo expuesto no obsta la garantía consagrada en el art. 14 de la Constitución Nacional que establece el derecho a ejercer toda industria lícita porque, como lo ha sostenido reiteradamente esta Corte, no existen derechos absolutos y la limitación reglamentaria de estos surge como una necesidad derivada de la convivencia social encontrando su límite en el art. 28 de la Constitución Nacional (Fallos 136:161; 171:349; 172:21; 254:56; entre muchos otros).
9) Que tampoco se vulnera la garantía de igualdad por el hecho de existir otras estaciones de servicio en funcionamiento pues, como lo señala el Procurador General, si se trata de establecimientos alcanzados por la prevención C-9 ello implica que se encuentran en infracción y la ilegalidad en que se hallan no puede justificar el apartamiento de la norma en el caso de la demandante, ya que el agravio se configura si la desigualdad emana del texto mismo de la disposición legal y no de la interpretación que le haya dado la autoridad encargada de hacerla cumplir (Fallos 297:480; 300:65; 302:315).
10) Que, como se señala en el referido dictamen, la existencia de establecimientos que expenden combustibles cuyos pisos superiores se utiliza con un destino distinto al de vivienda, no justifica el agravio de la apelante, aunque alegue que se suscitan riesgos similares, puesto que se trata de situaciones disímiles y el principio de igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, con tal de que la discriminación no sea arbitraria ni importe ilegitima persecución o indebido privilegio de personas o grupos de ellas aunque su fundamento sea opinable (Fallos 299:146; 300, ps. 1049 y 1087; 301:1185; 302:192 y 457).
11) Que en la medida en que se concluye que es constitucional la aplicación de la prevención C-9 a las estaciones de servicio que expendan combustible, debe admitirse la legitimidad del acto que la hace efectiva, por haberse atacado éste por las mismas razones que aquélla. Pero, frente a las pretensiones del recurrente, cabe examinar si media en el caso un supuesto de responsabilidad por acto licito del Estado del cual derive la obligación de reparar.
12) Que para admitir la procedencia de tal pedido debe determinarse si asiste a la actora derecho para efectuar ese reclamo, para lo que resulta necesario establecer la situación jurídica en que se encontró después de habérsele concedido la autorización para construir la estación de servicio y la habilitación para explotarla.
13) Que, en el caso, se trata de una autorización propiamente dicha, es decir, de una decisión administrativa que acredita el cumplimiento de determinadas exigencias reglamentarias y posibilita, una vez expedida, el ejercicio del derecho cuyo goce preexiste. A partir de ese momento el autorizado se convierte en titular de un derecho subjetivo público que se incorpora a su patrimonio y que no puede ser suprimido por una norma posterior sin agravio al derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la Constitución Nacional (confr. doct. Fallos 296, ps. 719 y 723), lo que descarta, en consecuencia, toda idea de precariedad o inestabilidad del título en que se funda la pretensión resarcitoria.
14) Que, en esas condiciones, habiéndose declarado la legitimidad del obrar administrativo, la lesión inferida a la actora en el ejercicio de su derecho de propiedad encuentra su tutela en la indemnización reclamada, en la cual se resuelve la garantía superior del art. 17 de nuestra ley fundamental (Fallos 293:617; 301:403; entre otros), tal como ha quedado consagrado en el art. 18 de la ley 19.549 de aplicación en el ámbito municipal.
15) Que en cuanto a la procedencia y alcance de los distintos rubros incluidos en el reclamo de daños y perjuicios formulado por la actora, al no haber mediado pronunciamiento del a quo sobre tales aspectos corresponde devolver la presente al tribunal de origen para que dicte pronunciamiento sobre el punto.Por ello, oído el Procurador General, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto a fs. 782 y se confirma parcialmente la sentencia dictada a fs. 778 en cuanto no hace lugar al pedido de nulidad impetrado. A los efectos establecidos en el consid. 15 de la presente, vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento. Costas por su orden en atención a la forma en que se resuelve. Reintégrese el depósito de fs. 1.
FDO.: JOSÉ S. CABALLERO - AUGUSTO C. BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE S. PETRACCHI - JORGE A. BACQUÉ
