Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c/ Universidad Nacional de Luján s/ aplicación ley 24.521
Buenos Aires, 27 de mayo de 1999.
Vistos los autos: "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c/ Universidad Nacional de Luján s/ aplicación ley 24.521".
Considerando:
1) Que la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, en lo que aquí interesa, desestimó el planteo de inconstitucionalidad de los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521 y del decreto 499/95. Asimismo hizo lugar a las observaciones promovidas por el Ministerio de Cultura y Educación a los arts. i 7, 23, inc. b; 48, inc. c, y 62 del Estatuto de la Universidad de Luján. Contra tal pronunciamiento la citada universidad interpuso recurso extraordinario, que fue concedido por estar en juego la inteligencia de preceptos constitucionales y el alcance de normas federales y rechazado en cuanto a la impugnación de arbitrariedad, lo que dio origen al recurso de hecho que tramita por expediente E.4.XXXIlI.
2) Que el recurrente reclama la apertura del recurso federal y la revocación de la sentencia apelada por cuanto el tribunal a qua: a) no ha considerado el alcance y contenido de la autonomía universitaria después de la reforma constitucional; b) ha interpretado indebida- mente los límites de la facultad regulatoria del Poder Legislativo; c) no ha considerado que la obligación de adecuar los estatutos de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521, vulnera la garantía constitucional incorporada al inc. 19 del art. 75 de la Carta Magna y, aun cuando fueran válidos, nada expuso acerca de los límites de la competencia del Poder Ejecutivo para impugnar los estatutos; d) pondera los arts. 53 y 80 de la ley 24.521 en cuanto a su razonabilidad prescindiendo de que su parte los tachó de inconstitucionales por vulnerar la autonomía universitaria; e) omite pronunciarse sobre la validez constitucional del decreto 499/95; f) ha incurrido en arbitrariedad al admitir la impugnación de los arts. 17, que determina que el alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza gratuita, y 62 del estatuto, que establece que el control en materia económico- financiera sólo consistirá en la verificación a posteriori de la realidad del gasto.
3) Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal suficiente para la admisibilidad del recurso extraordinario por cuanto se halla en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal -ley 24.521 y art. 75, incs. 18 y 19, de la Constitución Nacional- y la decisión recaída en la causa ha sido adversa a las pretensiones del recurrente. Cabe agregar que los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad habrán de ser tratados en forma conjunta pues ambos aspectos guardan entre sí estrecha conexidad (Fallos: 308:1076; 314:1460, entre otros).
4) Que la decisión del caso lleva necesariamente a dilucidar, en primer término, si las normas de la Ley de Educación Superior cuestionadas, dictadas por el Congreso Nacional en uso de las facultades conferidas por el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, lesionan la autonomía universitaria consagrada en el art. 75, inc. 19, de la reciente reforma constitucional.
5) Que, en primer lugar, ha de recordarse la reiterada doctrina de esta Corte en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y, por ello, debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 288:325:290:83; 292:190; 294:383; 298:511; 300:1087; 302:457, 484 y 1149; 311:394; 312:122 y 435, entre muchos otros), y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable (Fallos: 285:322).
6) Que, con anterioridad a la reforma constitucional, la legislación universitaria tuvo su marco específico en el art. 67, inc. 16, según el cual era atribución del Congreso dictar "planes de instrucción general y universitaria".
7) Que el Congreso, en uso de las atribuciones conferidas por la Constitución Nacional, consideró conveniente delegar parte de esa competencia en las propias universidades. Desde este punto de vista la llamada "autonomía universitaria" no era sino una consecuencia de la delegación legislativa que, como tal, no sólo podía ser retomada en cualquier momento por el órgano delegante sino que debía, además, someterse a los límites y condiciones impuestas por éste.
8) Que mediante la reciente reforma constitucional se encomendó al Congreso "sancionar leyes de organización y de base de la educación. que garanticen la autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (art. 75, inc. 19, 3er. párrafo).
9) Que la reforma constitucional, si bien encomendó al Congreso Nacional dictar normas que aseguren la autonomía de la universidad, no definió su contenido. Ello conduce necesariamente al examen del debate en el seno de la Convención reformadora, a efectos de verificar el alcance que el constituyente quiso asignar al concepto de "autonomía".
10) Que el miembro informante por la mayoría, convencional Rodríguez, al invocar la autoridad de Carlos Sánchez Viamonte, expresó que la autonomía universitaria "consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramientos y disciplina interna. Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forma el gobierno del orden político, es decir, del Legislativo y el Ejecutivo. No es posible decir lo mismo respecto al Poder Judicial, porque no escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad. La autonomía universitaria es el medio necesario para que la universidad cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad específica, la creación mediante la investigación y la distribución democrática del conocimiento en todas las ramas del saber mediante la docencia y la extensión" Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3183,3184).
11) Que el constituyente, tal como se advierte, no ha venido sino a recoger un concepto ampliamente difundido en doctrina y jurisprudencia en el sentido de que la autonomía universitaria implica libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, así como la facultad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades. En tal sentido ha dicho el Tribunal en el precedente de Fallos: 314:570 voto concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi) que la universidad se encuentra protegida -dado su carácter de entidad de cultura y enseñanza- por un doble orden de libertades. En primer lugar, por una libertad académica referente a la organización y el gobierno de los claustros que represente una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creadas. Segundo, por una libertad doctrinal o de cátedra, que posibilite a los docentes "poner en cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo cognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas de versiones establecidas" CGarcía de Enterría, Eduardo "La autonomía universitaria" Revista de Administración Pública -CR.A.P.)- Madrid, NQ 117, pág. 12). En definitiva, el constituyente no introdujo innovaciones en el concepto de autonomía, sino que reiteró los alcances de ésta de acuerdo con los lineamientos de la doctrina elaborada por esta Corte en el fallo citado.
12) Que por su parte la autarquía es complementaria del término anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el constituyente- la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los re- cursos que se les asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios. previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
13) Que reconocida constitucionalmente la autonomía universitaria de acuerdo con los alcances que el constituyente le asignó resulta necesario desentrañar la competencia que la Constitución le confirió al Congreso en los arts. 75, incs. 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula citada.
14) Que, al respecto cabe señalar que, mediante el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma, se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el art. 75, inc. 19 -introducido por la reciente reforma- confirió al Congreso competencia para sancionar leyes de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación.
15) Que la responsabilidad indelegable del Estado a la que hace referencia el art. 75, inc. 19, deja en claro que aquél no puede desatenderse de la educación pues el constituyente le confió con carácter propio una materia que constituye, a no dudarlo, uno de los objetivos primordiales de la Nación. La educación es la base del desarrollo personal del ser humano, por ello el Estado tiene el deber indelegable de garantizar el derecho a la educación y estructurar un sistema educativo permanente. Por mandato constitucional el Congreso está obli- gado a definir el modelo institucional de la universidad estatal, de manera que asegure la vigencia de determinados principios y garan- tías que también se hallan insertos en la Constitución Nacional y en los tratados que ostentan jerarquía constitucional, tales como la igual- dad de oportunidades y posibilidades, la no discriminación, el derecho de enseñar y aprender, sin olvidar el acceso ala educación supe- rior según la capacidad tal como ha sido reconocido recientemente en Fallos: 319:3148 (causa "Monges").
16) Que al respecto cabe señalar que una interpretación contraria a la propuesta sobre el alcance de la autonomía universitaria conduciría a generar eventualmente la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento de las obligaciones impuestas en los tratados en orden a asegurar esos derechos, habida cuenta de que, según las normas incluidas en aquéllos son los Estados los que tienen el poder de garantizar el derecho a la educación (art. 13, inc. 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 26, párrafo 1, de la Declaración Universal de Derechos Humanos; ~ art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
17) Que de ello se sigue que la facultad de las universidades de elaborar sus estatutos y demás normas de funcionamiento interno no supone en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más adecuada ala buena gestión de la enseñanza superior.
18) Que por amplia que sea la autonomía consagrada por la reciente reforma constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional, equiparándola a la situación de las provincias que son expresión pura del concepto de autonomía, cuyos poderes originarios y propios, son anteriores a la constitución ya la formación del Estado general que ahora integran.
19) Que, en definitiva y según surge del propio debate de la constituyente, el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo. En tal sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié quien expresó: "...se puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, a la académica... pero no le voy anegar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como negar la historia de las atribuciones federativas de la república". En el mismo sentido el convencional Ló- pez de Zavalía afirmó que "...las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso" (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3263 y 3541, respectivamente). .
20) Que, desde luego ello no significa que las universidades no deban disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que se respete su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica ya la libertad de cátedra, según se ha expuesto en el considerando 11. El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía de aquéllas.
21) Que sobre la base de los principios expuestos, deberá determinarse en cada caso, si el legislador al dictar la Ley de Educación Superior, excedió los límites que le fueron impuestos por la Constitución.
22) Que el recurrente sostiene que la obligación de adecuar los estatutos de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521 vulnera la autonomía universitaria consagrada en el texto constitucional. La pretensión invalidatoria ha de ser desestimada desde que la Ley de Educación Superior, a través de las normas citadas, sólo le confirió al Ministerio de Educación la facultad para formular las observaciones respectivas por ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que deberá verificar la adecuación de los estatutos a la ley. Por ello, si bien es el poder administrador quien ejerce aquella potestad en cumplimiento del control de tutela que le compete sobre las entidades universitarias, de la norma impugnada surge que no es aquel quien decidirá acerca de dicha adecuación sino el Poder Judicial al que no escapa -en palabras del constituyente- ninguno de los problemas jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad, sin que pueda sustraerse a su respecto la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad (confr. causa M. 1803.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación -Estado Nacional sI art. 34 de la ley 24.521 ", fallada el 22 de diciembre de 1998). En tales condiciones, corresponde confirmar lo decidido en cuanto declara la validez constitucional de tales normas.
23) Que el apelante cuestiona, asimismo, la validez constitucional del art. 53 (y del art. 80 in fine por ser correlativo de aquél), en tanto dispone el porcentaje taxativo que ha de tener la representación de los diferentes claustros en los órganos de gobierno de la universidad. Al respecto, cabe señalar que la fijación de los porcentajes mínimos de integración en los órganos de gobierno no importa, de manera alguna, inmiscuirse en la potestad normativa de la universidad; por el contrario, ello se relaciona directamente con la configuración de un modelo concreto de universidad, y por lo tanto, encuentra sustento en art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional.
24) Que, en efecto, la delimitación del modo de integración de los órganos de la universidad no afecta el contenido esencial de la autonomía, sino que está dirigida a garantizar la representación de los distintos estamentos universitarios mediante una norma que asegura una posición predominante a los profesores, de modo que la libertad de actividad científica no se vea perturbada por la actuación de otros estamentos. Resulta razonable que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación suficiente para garantizar la concreción en la práctica de las dos libertades menciona- das en el considerando 11 -es decir la académica y la de cátedra-, que constituyen las notas definitorias de la autonomía universitaria. En ese orden de ideas, se justifica el papel preponderante que la ley asigna a los docentes. Es decir, la norma impugnada evalúa razonablemente la importancia de los distintos sectores en la vida universitaria, lo que se traduce en un criterio específico de planificación de la educación superior que, como se ha señalado, corresponde al Congreso en ejercicio de la competencia que le ha conferido la Constitución Nacional.
25) Que, por lo demás, la determinación de los porcentajes mínimos de representación del personal docente y las demás condiciones que deben reunir los restantes estamentos, es materia librada ala discrecionalidad del legislador y ajena al control de los jueces pues como ha dicho reiteradamente esta Corte no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental (Fallos: 312:435).
26) Que, en consecuencia, cabe rechazar el planteo de inconstitucionalidad de tales normas y declarar que las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. c, del Estatuto de la Universidad de Luján -en cuanto establece una representación diferente a la establecida por la ley-, han sido bien admitidas por el tribunal a qua.
27) Que, asimismo, el recurrente sostiene que la cámara incurrió en arbitrariedad por omitir pronunciarse sobre la validez constitucional del decreto 499/95. Sin perjuicio de señalar que la cámara se expidió concretamente sobre la constitucionalidad de aquella norma, con fundamento en el art. 99, inc. 29, de la Constitución Nacional (antiguo 86, inc. 29), la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de la norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia y acto de suma gravedad que debe considerarse como ultima ratio del orden jurídico. A tal fin no resulta suficiente afirmar que al Poder Ejecutivo le está vedado reglamentar leyes de organización y de base de la educación, sin efectuar un examen siquiera mínimo acerca de las facultades que la Constitución Nacional le acuerda al Congreso y al Poder Ejecutivo para la sanción y reglamentación de las leyes y, en su caso, el exceso reglamentario en que habría incurrido el Poder Ejecutivo.
28) Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación al art. 17 del Estatuto de la Universidad en cuanto dispone: "...el alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita..." remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las re- sueltas en la fecha en la causa E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-" -voto de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano y López- a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad. En tales condiciones cabe confirmar en este aspecto la resolución apelada.
29) Que el recurrente se agravia, asimismo, de que el tribunal haya admitido la objeción ministerial al art. 62 del estatuto en cuanto establece que el control en materia económico financiera "sólo consistirá en la verificación a posteriori de la realidad del gasto...". En tal sentido sostiene que la cámara efectúa una interpretación incorrecta de la norma, así como una lectura parcializada del estatuto ya que no tuvo en cuenta que la citada norma debía complementarse con el art. 63 de dicho cuerpo legal.
30) Que el agravio del apelante remite a cuestiones análogas alas resueltas en la fecha en la causa M.2033. XXXII "Ministerio de Cultura y Educación si observa estatuto de la U .N .S. (art. 34, ley 24.521)" a cuyos fundamentos -en lo pertinente- corresponde remitir por razón de brevedad. En efecto, frente a los claros términos de la ley 24.156, a la que remite el art. 59 de la Ley de Educación Superior, resulta ilegítimo que la universidad pretenda, a través de la norma estatutaria, sustraerse a la aplicación de dicho régimen legal -al que obligatoriamente debe someterse- limitando su sujeción aun aspecto parcial de aquél como es la verificación posterior de la realidad del gasto. Máxime si se tiene en cuenta que la Ley de Educación Superior le impone no sólo prever explícitamente en sus estatutos "pautas de administración económico-financiera" Cart. 34), sino también conformarse a lo claramente establecido en el art. 59, que además de lo dispuesto en su primer párrafo, prescribe la aplicación del régimen general de ~ 1"~
contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, así como lo relativo a los alcances de las responsabilidades de los rectores y miembros del consejo superior de las instituciones -respecto de su administración- en los términos de los arts. 130 y 131 de la ley 24.156 Cconfr. considerando 21 del fallo citado).
31) Que no desvirtúa lo expuesto la disposición contenida en el art. 63 del Estatuto de la Universidad de Luján, que somete a la legislación nacional aplicable lo referente a las contrataciones que celebrare la universidad, restringiendo indebidamente el amplio control al que se encuentra sujeta de conformidad a lo expuesto en el considerando precedente. En tales condiciones, corresponde rechazar el agra- vio del apelante y confirmar lo resuelto por el tribunal a quo en cuanto admitió la objeción que formuló el Estado Nacional al art. 62 de esa universidad por contrariar lo dispuesto en el art. 59 de la ley 24.521.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia en lo que ha sido materia de agravios. Con costas. Reintégrese el depósito de fs. 1 del expediente en que tramita el recurso de hecho. Notifíquese, agréguese la queja al principal y remítase.
JULIO S. NAZARENO -EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR- CARLOS S. FAYT (en disidencia parcial) -AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO ( en disidencia parcial) -ANTONIO BOGGIANO -GUILLERMO A. F. LÓPEZ -ADOLFO ROBERTO V AZQUEZ (por su voto) .
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO V AzQUEZ
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 8 inclusive, del voto de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano y López.
9) Que son muchos los alcances de la expresión "autonomía universitaria" y diferentes las maneras de receptar la amplitud de su ejercicio. Es que más allá de lo ritual de una cuestión semántica, lo cierto es que la expresión se ha prestado a un sinnúmero de acepciones, como lo demuestra la diversidad de regímenes que, con el fin declamado de asegurarla, imperaron en nuestro país (conf. voto del juez Vázquez en la causa E.63.XXXII. "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-", considerando 82). Así, conforme con lo señalado recientemente por esta Corte Suprema (confr. causa "Monges" -Fallos: 319:3148-, voto del juez Vázquez), desde aquellos tiempos y hasta la actualidad, el propósito ha sido el mismo, el cumplimiento de los altos fines de promoción, difusión y preservación de la ciencia y la cultura, tendiente a que alcancen la mayor libertad de acción compatibles con la Constitución y las leyes a las que deben acatamiento. La expresión autonomía universitaria debe pues ser interpretada más allá de su sentido técnico, -potestad de todo sujeto titular de decisión de establecer sus propias reglas de acción en un ámbito de libertad definido como autodeterminación-, trascendiendo el marco meramente jurídico para manifestar una aspiración o ideal de independencia, plasmado además en la creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que, en el cumplimiento de las delicadas tareas a su cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de la mayor libertad de acción compatible con el régimen constitucional al que deben pleno acatamiento.
10) Que ahora bien, la circunstancia de que la autonomía universitaria se encuentre prevista hoy expresamente en la Constitución Nacional a partir de la reforma producida a su texto en 1994, no quita -al igual que sucede con las provincias, que son el más ilustrativo ejemplo de descentralización autónoma-, que aquélla deba ser acota- da, en el sentido de circunscribir su ejercicio a las disposiciones pro- pias de una legislación superior que la limita. Ello es así, porque la condición de autónomas, en modo alguno deja a las altas casas de estudio fuera del plexo normativo y de los controles institucionales que son propios del estado de derecho.
Porque aun cuando en la Convención Nacional Constituyente, el convencional por la Capital Sr. Rodríguez, manifestó (ver Convención Nacional Constituyente, 24a. reunión, 3a. sesión ordinaria del 4 de agosto de 1994, págs. 3183/3184) "...para que quede claro a qué estoy haciendo referencia cuando hablo de autonomía tomo palabras de Sánchez Viamonte cuando dice: '...consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramiento y de disciplina interna"'. Postulado que quedó plasmado en el actual art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional, en la medida en que faculta al Poder Legislativo a sancionar leyes de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad nacional y garanticen la autonomía y autarquía de las universidades nacionales; no lo es menos que también incluye- ron -con igual jerarquía- en la disposición citada, la necesidad de garantizar los principios de equidad y gratuidad. De modo tal que la atribución de las universidades de darse sus propios estatutos -en uso de la autonomía-, debe ser ejercida, en función del juego armónico de las pautas superiores previstas al efecto.
11) Que por su parte la autarquía es complementaria del término anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el constituyente- la aptitud legal que se les confiere alas universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los re- cursos que se les asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
12) Que reconocida constitucionalmente la autonomía universitaria de acuerdo con los alcances que el constituyente le asignó resulta necesario desentrañar la competencia que la Constitución le confirió al Congreso en los arts. 75, incs. 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula citada.
13) Que, al respecto cabe señalar que, mediante el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma, se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el art. 75, inc. 19 -introducido por la reciente reforma- confirió al Congreso competencia para sancionar leyes de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación.
14) Que la responsabilidad indelegable del Estado a la que hace referencia el art. 75, inc. 19, deja en claro que aquél no puede desatender la educación pues el constituyente le confió con carácter propio una materia que es, a no dudarlo, uno de los objetivos primordiales de la Nación. La educación es la base del desarrollo personal del ser humano, por ello el Estado tiene el deber indelegable de garantizar el derecho ala educación y estructurar un sistema educativo permanente. Por mandato constitucional el Congreso está obligado a definir el modelo institucional de la universidad estatal, de manera que asegure la vigencia de determinados principios y garantías que también se hallan insertos en la Constitución Nacional y en los tratados que ostentan jerarquía constitucional, tales como la igualdad de oportunidades y posibilidades, la no discriminación, el derecho de enseñar y aprender, sin olvidar el acceso ala educación superior según la capacidad tal como ha sido reconocido recientemente en Fallos: 319:3148 (causa "Monges").
15) Que al respecto cabe señalar que una interpretación contraria a la propuesta sobre el alcance de la autonomía universitaria conduciría a generar eventualmente la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento de las obligaciones impuestas en los tratados en orden a asegurar esos derechos, habida cuenta de que, según las normas incluidas en aquéllos son los Estados los que tienen el poder de garantizar el derecho ala educación (art. 13, inc. 2, del Pac- to Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 26, párrafo 1, de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
16) Que de ello se sigue que la facultad de las universidades de elaborar sus estatutos y demás normas de funcionamiento interno, no supone en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más adecuada ala buena gestión de la enseñanza superior.
17) Que, en definitiva y según surge del propio debate de la constituyente, el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo. En tal sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié quien expresó: "...se puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, ala académica...pero no le voy a negar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como negar la historia de las atribuciones federativas de la república". En el mismo sentido el convencional López de Zavalía afirmó que "..las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso" (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3263 y 3541, respectivamente).
18) Que, desde luego ello no significa que las universidades no deban disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que se respete su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica ya la libertad de cátedra, según se ha expuesto en el considerando 11. El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía de aquéllas.
19) Que sobre la base de los principios expuestos, deberá determinarse en cada caso, si el legislador al dictar la Ley de Educación Superior, excedió los límites que le fueron impuestos por la Constitución.
20) Que el recurrente sostiene que la obligación de adecuar los estatutos de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521 vulnera la autonomía universitaria consagrada en el texto constitucional. La pretensión invalidatoria ha de ser desestimada desde que la Ley de Educación Superior, a través de las normas citadas, sólo le confirió al Ministerio de Educación la facultad para formular las observaciones respectivas por ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que deberá verificar la adecuación de los estatutos a la ley. Por ello, si bien es el poder administrador quien ejerce aquella potestad en cumplimiento del control de tutela que le compete sobre las entidades universita- rias, de la norma impugnada surge que no es aquel quien decidirá acerca de dicha adecuación sino el Poder Judicial al que no escapa -en palabras del constituyente- ninguno de los problemas jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad, sin que pueda sustraerse a su respecto la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad (confr. causa M. 1803.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación -Estado Nacional sI art. 34 de la ley 24.521", fallada el22 de diciembre de 1998). En tales condiciones, corresponde confirmar lo decidido en cuanto declara la validez constitucional de tales normas.
21) Que el apelante cuestiona, asimismo, la validez constitucional del art. 53 (y del art. 80 in fine por ser correlativo de aquél), en tanto dispone el porcentaje taxativo que ha de tener la representación de los diferentes claustros en los órganos de gobierno de la universidad. Al respecto, cabe señalar que la fijación de los porcentajes mínimos de integración en los órganos de gobierno no importa, de manera alguna, inmiscuirse en la potestad normativa de la universidad; por el contrario, ello se relaciona directamente con la configuración de un modelo concreto de universidad, y por lo tanto, encuentra sustento en art. 75, inc.. 18, de la Constitución Nacional.
22) Que, en efecto, la delimitación del modo de integración de los órganos de la universidad no afecta el contenido esencial de la autonomía, sino que está dirigida a garantizar la representación de los distintos estamentos universitarios mediante una norma que asegura una posición predominante a los profesores, de modo que la libertad de actividad científica no se vea perturbada por la actuación de otros estamentos. Resulta razonable que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación suficiente para garantizar la concreción en la práctica de las dos libertades menciona- das en el considerando 11 -es decir la académica y la de cátedra-, que constituyen las notas definitorias de la autonomía universitaria. En ese orden de ideas, se justifica el papel preponderante que la ley asigna a los docentes. Es decir, la norma impugnada evalúa razonablemente la importancia de los distintos sectores en la vida universitaria, lo que se traduce en un criterio específico de planificación de la educación superior que, como se ha señalado, corresponde al Congreso en ejercicio de la competencia que le ha conferido la Constitución Nacional.
23) Que, por lo demás, la determinación de los porcentajes mínimos de representación del personal docente y las demás condiciones que deben reunir los restantes estamentos, es materia librada ala discrecionalidad del legislador y ajena al control de los jueces pues como ha dicho reiteradamente esta Corte no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental (Fallos: 312:435).
24) Que, en consecuencia, cabe rechazar el planteo de inconstitucionalidad de tales normas y declarar que las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. e, del Estatuto de la Universidad de Luján -en cuanto establece una representación diferente a la establecida por la ley-, han sido bien admitidas por el tribunal a quo.
25) Que, asimismo, el recurrente sostiene que la cámara incurrió en arbitrariedad por omitir pronunciarse sobre la validez constitucional del decreto 499/95. Sin perjuicio de señalar que la cámara se expidió concretamente sobre la constitucionalidad de aquella norma, con fundamento en el art. 99, ine. 22, de la Constitución Nacional (antiguo 86, inc. 22), la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de la norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse aun tribunal de justicia y acto de suma gravedad que debe considerarse como ultima ratio del orden jurídico. A tal fin no resulta suficiente afirmar que al Poder Ejecutivo le está vedado reglamentar leyes de organización y de base de la educación, sin efectuar un examen siquiera mínimo acerca de las facultades que la Constitución Nacional le acuerda al Congreso y al Poder Ejecutivo para la sanción y reglamentación de las leyes y, en su caso, el exceso reglamentario en que habría incurrido el Poder Ejecutivo.
26) Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación al art. 17 del Estatuto de la Universidad en cuanto dispone: "...el alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita..." remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las re- sueltas en la fecha en la causa E.65.x:} aI "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-" -voto del juez Vázquez- a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad. En tales condiciones cabe confirmar en este aspecto la resolución apelada.
27) Que el. recurrente se agravia, asimismo, de que el tribunal haya admitido la objeción ministerial al art. 62 del estatuto en cuanto establece que el control en materia económico financiera "sólo consistirá en la verificación a pasteriari de la realidad del gasto...". En tal sentido sostiene que la cámara efectúa una interpretación incorrecta de la norma, así como una lectura parcializada del estatuto ya que no tuvo en cuenta que la citada norma debía complementarse con el art. 63 de dicho cuerpo legal.
28) Que el agravio del apelante remite a cuestiones análogas alas resueltas en la fecha en la causa M.2033. XXXII "Ministerio de Cultura y Educación si observa estatuto de la U .NoS. (art. 34, ley 24.521.)" a cuyos fundamentos -en lo pertinente- corresponde remitir por razón de brevedad. En efecto, frente a los claros términos de la ley 24.156, a la que remite el art. 59 de la Ley de Educación Superior, resulta ilegítimo que la universidad pretenda, a través de la norma estatutaria, sustraerse a la aplicación de dicho régimen legal -al que obligatoriamente debe someterse- limitando su sujeción aun aspecto parcial de aquél como es la verificación posterior de la realidad del gasto. Máxime si se tiene en cuenta que la Ley de Educación Superior le impone no sólo prever explícitamente en sus estatutos "pautas de administración económico-financiera" (art. 34), sino también conformarse a lo claramente establecido en el art. 59, que además de lo dispuesto en su primer párrafo, prescribe la aplicación del régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, así como lo relativo a los alcances de las responsabilidades de los rectores y miembros del consejo superior de las instituciones -respecto de su administración- en los términos de los arts. 130 y 131 de la ley 24.156 (confr. considerando 21 del fallo citado).
29) Que no desvirtúa lo expuesto la disposición contenida en el art. 63 del Estatuto de la Universidad de Luján, que somete ala legislación nacional aplicable lo referente a las contrataciones que celebrare la universidad, restringiendo indebidamente el amplio control al que se encuentra sujeta de conformidad a lo expuesto en el considerando precedente. En tales condiciones, corresponde rechazar el agra- vio del apelante y confirmar lo resuelto por el tribunal a qua en cuanto admitió la objeción que formuló el Estado Nacional al art. 62 de esa universidad por contrariar lo dispuesto en el art. 59 de la ley 24.521.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia en lo que ha sido materia de agravios. Con costas. Reintégrese el depósito de fs. 1 del expediente en que tramita el recurso de hecho. Notifíquese agréguese la queja al principal y remítase.
ADOLFO ROBERTO V AZQUEZ.
DISIDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1 ) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, que hizo lugar a las observaciones presentadas por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación respecto de los arts. 17; 23, inc. b; 48, inc. c y 62 del Estatuto de la Universidad Nacional de Luján, y rechazó el planteo de inconstitucionalidad respecto de los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521, como así también respecto del decreto 499/95, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido en cuanto a la cuestión federal típica y fue rechazado con relación a la tacha de arbitrariedad, lo cual motivó el recurso de queja que corre por expediente E.4.XXXIII agregado al presente sin acumular, y que será tratado en forma conjunta con el recurso concedido, puesto que las cuestiones planteadas en ambas causas se hallan inescindiblemente unidas entre sí.
2) Que el recurso es formalmente admisible pues se ha cuestionado la validez constitucional de la ley 24.521 y del decreto 499/95, normas de carácter federal, y la decisión ha sido contraria a los derechos que la recurrente funda en ellas.
3) Que la Universidad Nacional de Luján desarrolla diversos agravios que se fundan en que las normas impugnadas desconocen los principios de autonomía y autarquía universitaria ala par que defiende lo establecido en sus estatutos y cuestionado por la actora. Al respecto, señala que si se pondera esa norma en forma conjunta con el art. 63, se advierte una regulación de los aspectos financieros compatible con el carácter autárquico de la universidad; que el art. 17 del estatuto satisface adecuadamente el principio de gratuidad y que es excesiva la imposición de incluir expresamente la mención de la "equidad", puesto que esa obligación no surge ni de la Constitución ni de la ley de base. Por último, atribuye a la sentencia vicios de auto contradicción, omisión de tratamiento e interpretación dogmática de las normas en debate, e invoca la configuración de un supuesto de gravedad institucional.
4) Que como lo sostuvo esta Corte en Fallos: 319:3148, causa "Monges", disidencia del juez Fayt, a cuyas demás consideraciones corresponde remitir a fin de evitar repeticiones innecesarias, cuando el texto constitucional le impone al legislador como un mandato "sancionar leyes...que garanticen...la autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (art. 75,inc. 19), ha dejado fuera de la arena política la discusión acerca del modelo de planificación básica de la educación superior, esquema que no puede ser desconocido por el poder constituido so pretexto de reglamentación. La esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitación de los poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución Nacional. Ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas (Fallos: 316:2940). De allí que la armonización de las previsiones contenidas en los incs. 18 y 19 del art. 75 de la Constitución Nacional, exige reconocer como el límite de la competencia del Congreso para legislar en materia de planes de instrucción universitaria, la no afectación de la teleología dela autonomía universitaria.
5) Que a la luz de la doctrina recordada, corresponde estudiar las quejas del recurrente con respecto a cada una de las normas de la ley y del estatuto imputados.
6) Que la primera de esas normas es la del art. 34, que debe correlacionarse necesariamente con el art. 79 de la misma ley, también imputado con base constitucional.. El primero de ellos establece que "si el Ministerio considerara que los mismos estatutos no se ajustan a la presente ley, deberá plantear sus observaciones, dentro de los diez días...ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días sin más trámite que una vista a la institución universitaria. Si el Ministerio no planteara observaciones en la forma indicada dentro del plazo establecido, los estatutos se considerarán aprobados y deberán ser publicados...".
El juego armónico de los preceptos mencionados deja al descubierto que la comunicaci6nde los estatutos al ministerio y la posibilidad de que el Estado Nacional, por su intermedio, los cuestione judicialmente, no viola en modo alguno la autonomía universitaria consagrada por la Constitución Nacional, desde que no escapa a la jurisdicción del Poder Judicial ninguno de los problemas jurídico-institucionales que se puedan suscitar en la universidad (Sánchez Viamonte, en Revista de Derecho y Ciencias Sociales, año VI, NQ 7-8, pág. 42, citado en Fallos: 319:3148, disidencia del juez Fayt, lo cual deja sin basamento la genérica impugnación que la demandada efectuó respecto del decreto 499/95.
7) Que, en cambio, corresponde declarar la inconstitucionalidad de las previsiones legales que establecen detalladamente la forma en que los estatutos deben disponer la composición de los órganos de gobierno y control interno. Ello es así pues -más allá de que las previsiones de la ley puedan responder a nobles objetivos, tales como asegurar la transparencia del sistema, la integración democrática y plural de los órganos de gobierno en un régimen de autonomía- la regulación de estos aspectos corresponde al ente autónomo, sin perjuicio de su cuestionamiento por la vía y forma que corresponda. Desde esta perspectiva, debe recordarse una vez más que como lo señaló el Tribunal en Fallos: 319:3148, tantas veces citado, las raíces históricas de la autonomía de las universidades argentinas, que hoy garantiza la Constitución Nacional, convierten en inviable toda limitación efectuada por el Congreso de la Nación, pués las universidades tienen por destino -tal como se dijo en Fallos: 319:3148 recién referido, disidencia del juez Fayt- ser la conciencia intelectual de la sociedad. De ahí la necesidad de garantizar su absoluta autonomía, de la que es condición esencial que las propias universidades autoregulen -entre otras cosas- sus funciones y su organización.
Ello conduce a declarar la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones: art. 53, art. 79 en lo pertinente, yart. 80.
8) Que los agravios relativos a la admisión de las observaciones que mereció ala parte actora el art. 62 del Estatuto de la Universidad de Luján -más allá de no superar los estándares mínimos en materia de fundamentación del recurso extraordinario- deben desestimarse. En efecto, y no obstante la alusión que el artículo siguiente formula a las condiciones legales en las que debe efectuarse el control de los gas- tos, la previsión cuestionada deja de lado lo establecido por la ley 24.156, temperamento vedado por esa misma ley a todos los poderes y entes del Estado Nacional.
9) Que, por último, debe admitirse el agravio de la universidad, en orden a la falta de inclusión del término "equidad" en sus estatutos. Tal extremo no puede considerarse violación alguna de la ley de educación superior y, menos aún, de la Constitución Nacional. Ello es así por cuanto -más allá de la interpretación que corresponde formular respecto del juego del citado principio con el de gratuidad- lo cierto es que no es ni su mención ni la omisión de ella lo que tornará objetable el estatuto. Antes bien, lo sería la consagración de un sistema violatorio de ese principio.
Por ello, se desestima la queja, se declara procedente parcialmente el recurso extraordinario concedido a fs. 182, párrafo II, y se revoca la sentencia apelada con los alcances que surgen de la presente. Las costas en esta instancia se imponen por su orden en atención ala dificultad jurídica de las cuestiones debatidas. Dase por perdido el depósito de fs. 1 de la queja y archívese. Notifíquese y devuélvanse los autos principales.
CARLOS S. FAYT.
DISIDENCIA PARGIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOGTOR DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSGIO
1) Que la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín hizo lugar a las observaciones presentadas por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación respecto de los arts. 17, 23, inc. b; 48, inc. c y 62 del Estatuto de la Universidad Nacional. de Luján, y rechazó el planteo de inconstitucionalidad respecto de los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521, como así también respecto del decreto 499/95. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido a fs. 182 en cuanto ala cuestión federal típica y fue rechazado con relación a .la tacha de arbitrariedad, lo cual motivó el recurso de queja que corre por expediente E..4.XXXIII, agregado al presente sin acumular.
2) Que el recurso es formalmente admisible pues se debate la colisión de preceptos constitucionales con normas federales de menor jerarquía -ley 24.521 y decreto 499/95- y la decisión ha sido contraria a los derechos que la recurrente funda en tales normas. En cuanto al vicio por arbitrariedad de sentencia, fundado en la omisión de interpretar o de tratar argumentos atinentes a las normas federales en juego, será respondido en forma conjunta en este pronunciamiento.
3) Que los agravios que la Universidad Nacional de Luján presenta en esta instancia pueden resumirse así: a) las facultades legislativas del Congreso Nacional se hallan limitadas por los nuevos con. tenidos insertos en la Constitución tras la reforma del año 1994, a saber, la autonomía y la autarquía universitarias, que no pueden ser avasalladas por un exceso reglamentarista del Poder Legislativo; b) ello justifica la inconstitucionalidad del art. 34 de la ley 24.521, que plasma una ilegítima delegación de funciones al Poder Ejecutivo, sometiendo a las universidades nacionales a una dependencia contraria a la autonomía que la ley debía garantizar; c) similar transgresión del art. 75, inc. 19, de la Ley Fundamental se produce, ajuicio de la recurrente, respecto de las normas contenidas en los arts. 53,79 y 80 de la ley 24.521 y del decreto 499/95; d) es inconstitucional la objeción ministerial dirigida a cuestionar el art. 62 del estatuto, por cuanto, si se pondera esa norma en forma conjunta con el art. 63, se advierte una regulación de los aspectos financieros compatible con el carácter autárquico de la universidad; e) el art. 17 del estatuto satisface adecuadamente el principio de gratuidad y es excesiva la imposición de incluir expresamente la mención de la "equidad", toda vez que esa obligación no surge ni de la Constitución ni de la ley de base; f) finalmente, la demandada funda la arbitrariedad en los vicios de auto contra. dicción, omisión de tratamiento e interpretación dogmática de las normas en debate, e invoca la configuración de un supuesto de grave. dad institucional.
4) Que el sistema constitucional de nuestro país con anterioridad a la reforma de la Constitución en 1994, otorgó al Congreso de la Nación la facultad de dictar "planes de instrucción general y universitaria" (art. 67, inc. 16). Los legisladores que sancionaron la ley 1597 manifestaron el propósito de dictar una ley de pequeñas proporciones, con los principios fundamentales para dar vida permanente y legal a las universidades en sus relaciones con los poderes públicos, a fin de que, a partir de tales fundamentos, cada una de las universidades, aprovechando su propio desarrollo, dictase sus respectivos estatutos. Consta en el debate parlamentario de la ley Avellaneda: "...por- que, teniendo que contener ellos una parte propiamente reglamentaria sería muy posible que, una vez en vigencia esos reglamentos, la práctica mostrara deficiencias en esa parte reglamentaria que obstaculizasen el mejor desarrollo de la instrucción universitaria, inconveniente que no podría salvarse sino por otra ley, que, es muy posible, no se dictaría sino después de mucho tiempo" Diario de Sesiones Diputados 1884, t. 1, págs. 120/121). Concluyó el miembro informante: "Todos estos inconvenientes se evitan por el medio que propone la Comisión, que es, precisamente, como lo acabo de decir, lo que exige la Constitución: dictar un plan general sobre el cual deba basarse la instrucción que se dé en las universidades" Diario de Sesiones Diputados, cit., pág. 122).
Ello significa que desde fines del pasado siglo -y en las leyes de base que rigieron la vida universitaria durante los períodos de vigencia de las instituciones constitucionales de la república- se procuró garantizar a la universidad una libertad académica, relativa a la organización y gobierno de los claustros, y una libertad doctrinal o de cátedra, pues se juzgó beneficioso que la universidad gozara de la mayor autonomía compatible con el régimen constitucional (conf. Fallos: 319:3148, disidencia del juez Belluscio, considerandos 5 a 8).
5) Que la Constitución Nacional, reformada en 1994, mantiene como competencia del Congreso proveer lo conducente a la prosperidad del país y al progreso de la ilustración "...dictando planes de instrucción general y universitaria..." (art. 75, inc. 18). Los constituyentes impusieron ciertas directivas que deben guiar el ejercicio de esa competencia legislativa, y es por ello que el inc. 19 del art. 75 precisa que las leyes de organización y de base de la educación deben asegurar "la responsabilidad indelegable del Estado", "la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna", y deben garantizar "los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales", Estos caracteres -y los relativos ala educación universitaria que están consagrados en los tratados incluidos en el art. 75, inc. 22, de la Ley Fundamental- constituyen el marco constitucional al que debe ceñirse la actividad normativa del Congreso de la Nación.
6) Que, sobre la base de tales principios, debe responderse el agra- vio concerniente al exceso del Poder Legislativo en la reglamentación del inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional. No corresponde ponderar la oportunidad o la conveniencia de una determinada modalidad en el ejercicio de las funciones propias de otro de los poderes del Estado; tampoco corresponde al órgano jurisdiccional abrir juicio sobre una le- gislación de base de la educación universitaria, notablemente detallada y más reglamentarista que las .leyes que se dictaron para regular la vida universitaria a fines del siglo pasado. Se trata estrictamente de efectuar el control de constitucionalidad que es la misión más elevada del Poder Judicial; dicho en otros términos, de discernir si ha habido transgresión de los principios que gozan de jerarquía constitucional y que limitan la actividad legislativa del Congreso de la Nación.
7) Que, en este sentido, es infundada la tacha de inconstitucionalidad que la demandada dirige contra el art. 34 de la Ley de Educación Superior, por cuanto las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación deben ser planteadas ante el órgano jurisdiccional, que tiene por misión expedirse sobre la compatibilidad entre el estatuto y la ley general, y asegurar la supremacía de la Constitución. La disposición impugnada, así como el art. 79 de la ley, comportan una mínima sujeción -en aras de la armonía entre la autonomía de las universidades y las políticas generales sobre la educación superior, de las que responde el Estado-, que parece razonable en la medida en que un eventual conflicto es resuelto en última instancia por el órgano jurisdiccional, custodio de los principios constitucionales. Esto deja, asimismo, sin sustento, la impugnación genérica que la demandada dirige contra el decreto 499/95, que es atacado con argumentos globales insuficientes.
8) Que el art. 53 de la Ley de Educación Superior regula la integración de .los órganos colegiados de gobierno de las universidades y establece estándares mínimos que deben ser respetados por las distintas casas de estudio. Ellos aseguran un alto porcentaje ala representación de los docentes, fijan las condiciones para admitir la representación de los estudiantes y exigen alguna representación del personal no docente, de conformidad con lo que resuelva cada institución. Se trata de una regulación minuciosa -y tal vez innecesaria para una ley de base- pero, en todo caso, no obstaculiza sino que favorece la consecución de los valores democráticos impuestos por la Ley Fundamental y ello descarta el reproche de inconstitucionalidad. En consecuencia, se rechaza la invalidez de los arts. 53 y 80 de la ley 24.521 y se declaran fundadas las objeciones relativas a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. c, del estatuto bajo examen.
9) Que los agravios de la Universidad Nacional de Luján critican asimismo las observaciones del ministerio respecto al art. 62 del estatuto, que establece que el control financiero según las leyes respectivas sólo consistirá en la verificación a posteriori de la realidad del gasto (fs. 21). Esta cuestión ha sido resuelta por este Tribunal en sentido contrario a las pretensiones de la recurrente en la causa M.2033.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación s/observa estatuto de la U.N.S. (art. 34, ley 24.521)", fallada en la fecha (consideran- dos 18 a 21 del voto de la mayoría y de la disidencia parcial del juez Belluscio), a cuyos fundamentos, en lo pertinente, corresponde remitirse por razones de brevedad.
10) Que la demandada se agravia por cuanto el ministerio -y la cámara a quo, que acepta la objeción- le imponen reformar el art. 17 de su estatuto a fin de incluir expresamente el principio de equidad, en tanto la norma aprobada por la casa de estudios dice: "El alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita".
Tal como se ha sostenido in re: E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 341ey 24.521-", fallada en la fecha (disidencia de los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert), el principio de equidad se suma al de gratuidad y ambos cuentan con tutela constitucional, de manera que es inadmisible una interpretación que anule uno y consagre el otro. La ambigüedad que encierran los términos debe resolverse en un equilibrio que resulte del conjunto de las disposiciones estatutarias, de suerte que, en aquellos casos en que la gratuidad no alcance por sí sola a garantizar la igualdad de oportunidades, se impone al Estado la carga de proveer a los habitantes de los medios suficientes para acceder ala educación gratuita. En este sentido, es significativo el art. 18 del estatuto, que establece: "La Universidad estimulará dentro de sus posibilidades la vocación de los alumnos brindándoles un adecuado régimen de asistencia económica sin otra condición ni garantía que su capacidad, dedicación y necesidad". Asimismo, el art. 64, inc. d, prevé que el fondo universitario sea utiliza- do, entre otros destinos, para otorgar becas.
En consecuencia, no se advierte que el cuerpo normativo elabora- do por la Universidad Nacional de Luján se aparte en este punto de la ley de base ni, menos aún, del espíritu o de la letra de la Constitución. Por estos fundamentos y los expresados en la causa E.65.XXXII cita- da (disidencia de los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert), corresponde revocar lo decidido al respecto por el a quo.
11) Que, finalmente, deben ser desestimados los diversos fundamentos por los cuales la demandada presentó su recurso directo. En efecto, se trata de meras discrepancias con la inteligencia que la cámara otorgó a las normas federales en juego, pues el tribunal de grado inferior trató los agravios conducentes y motivó su decisión, llegando a conclusiones adversas a las pretensiones de la demandada respecto de la materia federal debatida.
Por ello, se desestima la queja, se declara procedente parcialmente el recurso extraordinario concedido a fs. 182, párrafo II, y se revoca la sentencia apelada exclusivamente en cuanto ha ordenado la adecuación del art. 17 del Estatuto de la Universidad Nacional de Luján a las observaciones ministeriales. Se confirma el pronunciamiento en todo lo demás que decide y que fue materia de recurso. Las costas en esta instancia se imponen por su orden en atención ala dificultad jurídica de las cuestiones debatidas. Dase por perdido el depósito de fs. 1 de la queja y archívese. Notifíquese y devuélvanse los autos principales.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO.
Buenos Aires, 27 de mayo de 1999.
Vistos los autos: "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación) c/ Universidad Nacional de Luján s/ aplicación ley 24.521".
Considerando:
1) Que la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, en lo que aquí interesa, desestimó el planteo de inconstitucionalidad de los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521 y del decreto 499/95. Asimismo hizo lugar a las observaciones promovidas por el Ministerio de Cultura y Educación a los arts. i 7, 23, inc. b; 48, inc. c, y 62 del Estatuto de la Universidad de Luján. Contra tal pronunciamiento la citada universidad interpuso recurso extraordinario, que fue concedido por estar en juego la inteligencia de preceptos constitucionales y el alcance de normas federales y rechazado en cuanto a la impugnación de arbitrariedad, lo que dio origen al recurso de hecho que tramita por expediente E.4.XXXIlI.
2) Que el recurrente reclama la apertura del recurso federal y la revocación de la sentencia apelada por cuanto el tribunal a qua: a) no ha considerado el alcance y contenido de la autonomía universitaria después de la reforma constitucional; b) ha interpretado indebida- mente los límites de la facultad regulatoria del Poder Legislativo; c) no ha considerado que la obligación de adecuar los estatutos de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521, vulnera la garantía constitucional incorporada al inc. 19 del art. 75 de la Carta Magna y, aun cuando fueran válidos, nada expuso acerca de los límites de la competencia del Poder Ejecutivo para impugnar los estatutos; d) pondera los arts. 53 y 80 de la ley 24.521 en cuanto a su razonabilidad prescindiendo de que su parte los tachó de inconstitucionales por vulnerar la autonomía universitaria; e) omite pronunciarse sobre la validez constitucional del decreto 499/95; f) ha incurrido en arbitrariedad al admitir la impugnación de los arts. 17, que determina que el alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza gratuita, y 62 del estatuto, que establece que el control en materia económico- financiera sólo consistirá en la verificación a posteriori de la realidad del gasto.
3) Que los agravios del apelante suscitan cuestión federal suficiente para la admisibilidad del recurso extraordinario por cuanto se halla en tela de juicio la interpretación de normas de carácter federal -ley 24.521 y art. 75, incs. 18 y 19, de la Constitución Nacional- y la decisión recaída en la causa ha sido adversa a las pretensiones del recurrente. Cabe agregar que los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad habrán de ser tratados en forma conjunta pues ambos aspectos guardan entre sí estrecha conexidad (Fallos: 308:1076; 314:1460, entre otros).
4) Que la decisión del caso lleva necesariamente a dilucidar, en primer término, si las normas de la Ley de Educación Superior cuestionadas, dictadas por el Congreso Nacional en uso de las facultades conferidas por el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, lesionan la autonomía universitaria consagrada en el art. 75, inc. 19, de la reciente reforma constitucional.
5) Que, en primer lugar, ha de recordarse la reiterada doctrina de esta Corte en el sentido de que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y, por ello, debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 288:325:290:83; 292:190; 294:383; 298:511; 300:1087; 302:457, 484 y 1149; 311:394; 312:122 y 435, entre muchos otros), y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable (Fallos: 285:322).
6) Que, con anterioridad a la reforma constitucional, la legislación universitaria tuvo su marco específico en el art. 67, inc. 16, según el cual era atribución del Congreso dictar "planes de instrucción general y universitaria".
7) Que el Congreso, en uso de las atribuciones conferidas por la Constitución Nacional, consideró conveniente delegar parte de esa competencia en las propias universidades. Desde este punto de vista la llamada "autonomía universitaria" no era sino una consecuencia de la delegación legislativa que, como tal, no sólo podía ser retomada en cualquier momento por el órgano delegante sino que debía, además, someterse a los límites y condiciones impuestas por éste.
8) Que mediante la reciente reforma constitucional se encomendó al Congreso "sancionar leyes de organización y de base de la educación. que garanticen la autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (art. 75, inc. 19, 3er. párrafo).
9) Que la reforma constitucional, si bien encomendó al Congreso Nacional dictar normas que aseguren la autonomía de la universidad, no definió su contenido. Ello conduce necesariamente al examen del debate en el seno de la Convención reformadora, a efectos de verificar el alcance que el constituyente quiso asignar al concepto de "autonomía".
10) Que el miembro informante por la mayoría, convencional Rodríguez, al invocar la autoridad de Carlos Sánchez Viamonte, expresó que la autonomía universitaria "consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramientos y disciplina interna. Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forma el gobierno del orden político, es decir, del Legislativo y el Ejecutivo. No es posible decir lo mismo respecto al Poder Judicial, porque no escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad. La autonomía universitaria es el medio necesario para que la universidad cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad específica, la creación mediante la investigación y la distribución democrática del conocimiento en todas las ramas del saber mediante la docencia y la extensión" Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3183,3184).
11) Que el constituyente, tal como se advierte, no ha venido sino a recoger un concepto ampliamente difundido en doctrina y jurisprudencia en el sentido de que la autonomía universitaria implica libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, así como la facultad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades. En tal sentido ha dicho el Tribunal en el precedente de Fallos: 314:570 voto concurrente de los jueces Belluscio y Petracchi) que la universidad se encuentra protegida -dado su carácter de entidad de cultura y enseñanza- por un doble orden de libertades. En primer lugar, por una libertad académica referente a la organización y el gobierno de los claustros que represente una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creadas. Segundo, por una libertad doctrinal o de cátedra, que posibilite a los docentes "poner en cuestión la ciencia recibida, para investigar nuevas fronteras de lo cognoscible, para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas de versiones establecidas" CGarcía de Enterría, Eduardo "La autonomía universitaria" Revista de Administración Pública -CR.A.P.)- Madrid, NQ 117, pág. 12). En definitiva, el constituyente no introdujo innovaciones en el concepto de autonomía, sino que reiteró los alcances de ésta de acuerdo con los lineamientos de la doctrina elaborada por esta Corte en el fallo citado.
12) Que por su parte la autarquía es complementaria del término anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el constituyente- la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los re- cursos que se les asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios. previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
13) Que reconocida constitucionalmente la autonomía universitaria de acuerdo con los alcances que el constituyente le asignó resulta necesario desentrañar la competencia que la Constitución le confirió al Congreso en los arts. 75, incs. 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula citada.
14) Que, al respecto cabe señalar que, mediante el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma, se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el art. 75, inc. 19 -introducido por la reciente reforma- confirió al Congreso competencia para sancionar leyes de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación.
15) Que la responsabilidad indelegable del Estado a la que hace referencia el art. 75, inc. 19, deja en claro que aquél no puede desatenderse de la educación pues el constituyente le confió con carácter propio una materia que constituye, a no dudarlo, uno de los objetivos primordiales de la Nación. La educación es la base del desarrollo personal del ser humano, por ello el Estado tiene el deber indelegable de garantizar el derecho a la educación y estructurar un sistema educativo permanente. Por mandato constitucional el Congreso está obli- gado a definir el modelo institucional de la universidad estatal, de manera que asegure la vigencia de determinados principios y garan- tías que también se hallan insertos en la Constitución Nacional y en los tratados que ostentan jerarquía constitucional, tales como la igual- dad de oportunidades y posibilidades, la no discriminación, el derecho de enseñar y aprender, sin olvidar el acceso ala educación supe- rior según la capacidad tal como ha sido reconocido recientemente en Fallos: 319:3148 (causa "Monges").
16) Que al respecto cabe señalar que una interpretación contraria a la propuesta sobre el alcance de la autonomía universitaria conduciría a generar eventualmente la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento de las obligaciones impuestas en los tratados en orden a asegurar esos derechos, habida cuenta de que, según las normas incluidas en aquéllos son los Estados los que tienen el poder de garantizar el derecho a la educación (art. 13, inc. 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 26, párrafo 1, de la Declaración Universal de Derechos Humanos; ~ art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
17) Que de ello se sigue que la facultad de las universidades de elaborar sus estatutos y demás normas de funcionamiento interno no supone en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más adecuada ala buena gestión de la enseñanza superior.
18) Que por amplia que sea la autonomía consagrada por la reciente reforma constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es por sí misma un poder en sentido institucional, equiparándola a la situación de las provincias que son expresión pura del concepto de autonomía, cuyos poderes originarios y propios, son anteriores a la constitución ya la formación del Estado general que ahora integran.
19) Que, en definitiva y según surge del propio debate de la constituyente, el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo. En tal sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié quien expresó: "...se puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, a la académica... pero no le voy anegar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como negar la historia de las atribuciones federativas de la república". En el mismo sentido el convencional Ló- pez de Zavalía afirmó que "...las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso" (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3263 y 3541, respectivamente). .
20) Que, desde luego ello no significa que las universidades no deban disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que se respete su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica ya la libertad de cátedra, según se ha expuesto en el considerando 11. El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía de aquéllas.
21) Que sobre la base de los principios expuestos, deberá determinarse en cada caso, si el legislador al dictar la Ley de Educación Superior, excedió los límites que le fueron impuestos por la Constitución.
22) Que el recurrente sostiene que la obligación de adecuar los estatutos de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521 vulnera la autonomía universitaria consagrada en el texto constitucional. La pretensión invalidatoria ha de ser desestimada desde que la Ley de Educación Superior, a través de las normas citadas, sólo le confirió al Ministerio de Educación la facultad para formular las observaciones respectivas por ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que deberá verificar la adecuación de los estatutos a la ley. Por ello, si bien es el poder administrador quien ejerce aquella potestad en cumplimiento del control de tutela que le compete sobre las entidades universitarias, de la norma impugnada surge que no es aquel quien decidirá acerca de dicha adecuación sino el Poder Judicial al que no escapa -en palabras del constituyente- ninguno de los problemas jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad, sin que pueda sustraerse a su respecto la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad (confr. causa M. 1803.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación -Estado Nacional sI art. 34 de la ley 24.521 ", fallada el 22 de diciembre de 1998). En tales condiciones, corresponde confirmar lo decidido en cuanto declara la validez constitucional de tales normas.
23) Que el apelante cuestiona, asimismo, la validez constitucional del art. 53 (y del art. 80 in fine por ser correlativo de aquél), en tanto dispone el porcentaje taxativo que ha de tener la representación de los diferentes claustros en los órganos de gobierno de la universidad. Al respecto, cabe señalar que la fijación de los porcentajes mínimos de integración en los órganos de gobierno no importa, de manera alguna, inmiscuirse en la potestad normativa de la universidad; por el contrario, ello se relaciona directamente con la configuración de un modelo concreto de universidad, y por lo tanto, encuentra sustento en art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional.
24) Que, en efecto, la delimitación del modo de integración de los órganos de la universidad no afecta el contenido esencial de la autonomía, sino que está dirigida a garantizar la representación de los distintos estamentos universitarios mediante una norma que asegura una posición predominante a los profesores, de modo que la libertad de actividad científica no se vea perturbada por la actuación de otros estamentos. Resulta razonable que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación suficiente para garantizar la concreción en la práctica de las dos libertades menciona- das en el considerando 11 -es decir la académica y la de cátedra-, que constituyen las notas definitorias de la autonomía universitaria. En ese orden de ideas, se justifica el papel preponderante que la ley asigna a los docentes. Es decir, la norma impugnada evalúa razonablemente la importancia de los distintos sectores en la vida universitaria, lo que se traduce en un criterio específico de planificación de la educación superior que, como se ha señalado, corresponde al Congreso en ejercicio de la competencia que le ha conferido la Constitución Nacional.
25) Que, por lo demás, la determinación de los porcentajes mínimos de representación del personal docente y las demás condiciones que deben reunir los restantes estamentos, es materia librada ala discrecionalidad del legislador y ajena al control de los jueces pues como ha dicho reiteradamente esta Corte no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental (Fallos: 312:435).
26) Que, en consecuencia, cabe rechazar el planteo de inconstitucionalidad de tales normas y declarar que las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. c, del Estatuto de la Universidad de Luján -en cuanto establece una representación diferente a la establecida por la ley-, han sido bien admitidas por el tribunal a qua.
27) Que, asimismo, el recurrente sostiene que la cámara incurrió en arbitrariedad por omitir pronunciarse sobre la validez constitucional del decreto 499/95. Sin perjuicio de señalar que la cámara se expidió concretamente sobre la constitucionalidad de aquella norma, con fundamento en el art. 99, inc. 29, de la Constitución Nacional (antiguo 86, inc. 29), la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de la norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse a un tribunal de justicia y acto de suma gravedad que debe considerarse como ultima ratio del orden jurídico. A tal fin no resulta suficiente afirmar que al Poder Ejecutivo le está vedado reglamentar leyes de organización y de base de la educación, sin efectuar un examen siquiera mínimo acerca de las facultades que la Constitución Nacional le acuerda al Congreso y al Poder Ejecutivo para la sanción y reglamentación de las leyes y, en su caso, el exceso reglamentario en que habría incurrido el Poder Ejecutivo.
28) Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación al art. 17 del Estatuto de la Universidad en cuanto dispone: "...el alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita..." remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las re- sueltas en la fecha en la causa E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-" -voto de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano y López- a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad. En tales condiciones cabe confirmar en este aspecto la resolución apelada.
29) Que el recurrente se agravia, asimismo, de que el tribunal haya admitido la objeción ministerial al art. 62 del estatuto en cuanto establece que el control en materia económico financiera "sólo consistirá en la verificación a posteriori de la realidad del gasto...". En tal sentido sostiene que la cámara efectúa una interpretación incorrecta de la norma, así como una lectura parcializada del estatuto ya que no tuvo en cuenta que la citada norma debía complementarse con el art. 63 de dicho cuerpo legal.
30) Que el agravio del apelante remite a cuestiones análogas alas resueltas en la fecha en la causa M.2033. XXXII "Ministerio de Cultura y Educación si observa estatuto de la U .N .S. (art. 34, ley 24.521)" a cuyos fundamentos -en lo pertinente- corresponde remitir por razón de brevedad. En efecto, frente a los claros términos de la ley 24.156, a la que remite el art. 59 de la Ley de Educación Superior, resulta ilegítimo que la universidad pretenda, a través de la norma estatutaria, sustraerse a la aplicación de dicho régimen legal -al que obligatoriamente debe someterse- limitando su sujeción aun aspecto parcial de aquél como es la verificación posterior de la realidad del gasto. Máxime si se tiene en cuenta que la Ley de Educación Superior le impone no sólo prever explícitamente en sus estatutos "pautas de administración económico-financiera" Cart. 34), sino también conformarse a lo claramente establecido en el art. 59, que además de lo dispuesto en su primer párrafo, prescribe la aplicación del régimen general de ~ 1"~
contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, así como lo relativo a los alcances de las responsabilidades de los rectores y miembros del consejo superior de las instituciones -respecto de su administración- en los términos de los arts. 130 y 131 de la ley 24.156 Cconfr. considerando 21 del fallo citado).
31) Que no desvirtúa lo expuesto la disposición contenida en el art. 63 del Estatuto de la Universidad de Luján, que somete a la legislación nacional aplicable lo referente a las contrataciones que celebrare la universidad, restringiendo indebidamente el amplio control al que se encuentra sujeta de conformidad a lo expuesto en el considerando precedente. En tales condiciones, corresponde rechazar el agra- vio del apelante y confirmar lo resuelto por el tribunal a quo en cuanto admitió la objeción que formuló el Estado Nacional al art. 62 de esa universidad por contrariar lo dispuesto en el art. 59 de la ley 24.521.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia en lo que ha sido materia de agravios. Con costas. Reintégrese el depósito de fs. 1 del expediente en que tramita el recurso de hecho. Notifíquese, agréguese la queja al principal y remítase.
JULIO S. NAZARENO -EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR- CARLOS S. FAYT (en disidencia parcial) -AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO ( en disidencia parcial) -ANTONIO BOGGIANO -GUILLERMO A. F. LÓPEZ -ADOLFO ROBERTO V AZQUEZ (por su voto) .
VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO V AzQUEZ
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 8 inclusive, del voto de los jueces Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano y López.
9) Que son muchos los alcances de la expresión "autonomía universitaria" y diferentes las maneras de receptar la amplitud de su ejercicio. Es que más allá de lo ritual de una cuestión semántica, lo cierto es que la expresión se ha prestado a un sinnúmero de acepciones, como lo demuestra la diversidad de regímenes que, con el fin declamado de asegurarla, imperaron en nuestro país (conf. voto del juez Vázquez en la causa E.63.XXXII. "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-", considerando 82). Así, conforme con lo señalado recientemente por esta Corte Suprema (confr. causa "Monges" -Fallos: 319:3148-, voto del juez Vázquez), desde aquellos tiempos y hasta la actualidad, el propósito ha sido el mismo, el cumplimiento de los altos fines de promoción, difusión y preservación de la ciencia y la cultura, tendiente a que alcancen la mayor libertad de acción compatibles con la Constitución y las leyes a las que deben acatamiento. La expresión autonomía universitaria debe pues ser interpretada más allá de su sentido técnico, -potestad de todo sujeto titular de decisión de establecer sus propias reglas de acción en un ámbito de libertad definido como autodeterminación-, trascendiendo el marco meramente jurídico para manifestar una aspiración o ideal de independencia, plasmado además en la creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que, en el cumplimiento de las delicadas tareas a su cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de la mayor libertad de acción compatible con el régimen constitucional al que deben pleno acatamiento.
10) Que ahora bien, la circunstancia de que la autonomía universitaria se encuentre prevista hoy expresamente en la Constitución Nacional a partir de la reforma producida a su texto en 1994, no quita -al igual que sucede con las provincias, que son el más ilustrativo ejemplo de descentralización autónoma-, que aquélla deba ser acota- da, en el sentido de circunscribir su ejercicio a las disposiciones pro- pias de una legislación superior que la limita. Ello es así, porque la condición de autónomas, en modo alguno deja a las altas casas de estudio fuera del plexo normativo y de los controles institucionales que son propios del estado de derecho.
Porque aun cuando en la Convención Nacional Constituyente, el convencional por la Capital Sr. Rodríguez, manifestó (ver Convención Nacional Constituyente, 24a. reunión, 3a. sesión ordinaria del 4 de agosto de 1994, págs. 3183/3184) "...para que quede claro a qué estoy haciendo referencia cuando hablo de autonomía tomo palabras de Sánchez Viamonte cuando dice: '...consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramiento y de disciplina interna"'. Postulado que quedó plasmado en el actual art. 75, inc. 19, de la Constitución Nacional, en la medida en que faculta al Poder Legislativo a sancionar leyes de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad nacional y garanticen la autonomía y autarquía de las universidades nacionales; no lo es menos que también incluye- ron -con igual jerarquía- en la disposición citada, la necesidad de garantizar los principios de equidad y gratuidad. De modo tal que la atribución de las universidades de darse sus propios estatutos -en uso de la autonomía-, debe ser ejercida, en función del juego armónico de las pautas superiores previstas al efecto.
11) Que por su parte la autarquía es complementaria del término anterior y por ella debe entenderse -aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el constituyente- la aptitud legal que se les confiere alas universidades para administrar por sí mismas su patrimonio, es decir, la capacidad para administrar y disponer de los re- cursos que se les asignará a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer sobre los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
12) Que reconocida constitucionalmente la autonomía universitaria de acuerdo con los alcances que el constituyente le asignó resulta necesario desentrañar la competencia que la Constitución le confirió al Congreso en los arts. 75, incs. 18 y 19, a efectos de armonizar las atribuciones a él impuestas y las garantías de autonomía y autarquía de las universidades nacionales consagradas en la última cláusula citada.
13) Que, al respecto cabe señalar que, mediante el art. 75, inc. 18, de la Constitución Nacional, se encomendó al Congreso el dictado de planes de instrucción general y universitaria. A la luz de esta norma, se asignó al legislador la competencia para dictar los lineamientos y la estructura de la educación en todos los niveles, corroborando así las atribuciones que en la materia ya le habían sido asignadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994. Por su parte, el art. 75, inc. 19 -introducido por la reciente reforma- confirió al Congreso competencia para sancionar leyes de organización y de base de la educación, que consoliden la unidad nacional, respetando las particularidades provinciales y locales e imponiéndole, entre otras obligaciones, asegurar la responsabilidad indelegable del Estado, lo que se traduce en la imposición de una competencia exclusiva y excluyente en torno al diseño de la organización de la educación.
14) Que la responsabilidad indelegable del Estado a la que hace referencia el art. 75, inc. 19, deja en claro que aquél no puede desatender la educación pues el constituyente le confió con carácter propio una materia que es, a no dudarlo, uno de los objetivos primordiales de la Nación. La educación es la base del desarrollo personal del ser humano, por ello el Estado tiene el deber indelegable de garantizar el derecho ala educación y estructurar un sistema educativo permanente. Por mandato constitucional el Congreso está obligado a definir el modelo institucional de la universidad estatal, de manera que asegure la vigencia de determinados principios y garantías que también se hallan insertos en la Constitución Nacional y en los tratados que ostentan jerarquía constitucional, tales como la igualdad de oportunidades y posibilidades, la no discriminación, el derecho de enseñar y aprender, sin olvidar el acceso ala educación superior según la capacidad tal como ha sido reconocido recientemente en Fallos: 319:3148 (causa "Monges").
15) Que al respecto cabe señalar que una interpretación contraria a la propuesta sobre el alcance de la autonomía universitaria conduciría a generar eventualmente la responsabilidad internacional del Estado por incumplimiento de las obligaciones impuestas en los tratados en orden a asegurar esos derechos, habida cuenta de que, según las normas incluidas en aquéllos son los Estados los que tienen el poder de garantizar el derecho ala educación (art. 13, inc. 2, del Pac- to Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; art. 26, párrafo 1, de la Declaración Universal de Derechos Humanos; art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
16) Que de ello se sigue que la facultad de las universidades de elaborar sus estatutos y demás normas de funcionamiento interno, no supone en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito interno que le es propio, hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir un obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confiere la Constitución al Congreso para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera en que estime más adecuada ala buena gestión de la enseñanza superior.
17) Que, en definitiva y según surge del propio debate de la constituyente, el objetivo de la autonomía fue desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, mas no de la potestad regulatoria del Legislativo. En tal sentido resultan elocuentes las palabras del convencional Quiroga Lavié quien expresó: "...se puede hacer referencia a la autonomía institucional, a la económica y financiera, a la administrativa, ala académica...pero no le voy a negar al Congreso la posibilidad de que dicte una ley universitaria organizacional y de base. Eso sería como negar la historia de las atribuciones federativas de la república". En el mismo sentido el convencional López de Zavalía afirmó que "..las universidades, con toda la independencia que les queramos conceder, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso" (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, págs. 3263 y 3541, respectivamente).
18) Que, desde luego ello no significa que las universidades no deban disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión y que se respete su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica ya la libertad de cátedra, según se ha expuesto en el considerando 11. El legislador, al dictar la norma de cabecera del sistema universitario, deberá determinar los caracteres de la institución, pero sin olvidar que los constituyentes quisieron otorgar una determinada protección a la autonomía de aquéllas.
19) Que sobre la base de los principios expuestos, deberá determinarse en cada caso, si el legislador al dictar la Ley de Educación Superior, excedió los límites que le fueron impuestos por la Constitución.
20) Que el recurrente sostiene que la obligación de adecuar los estatutos de conformidad con los arts. 34 y 79 de la ley 24.521 vulnera la autonomía universitaria consagrada en el texto constitucional. La pretensión invalidatoria ha de ser desestimada desde que la Ley de Educación Superior, a través de las normas citadas, sólo le confirió al Ministerio de Educación la facultad para formular las observaciones respectivas por ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que deberá verificar la adecuación de los estatutos a la ley. Por ello, si bien es el poder administrador quien ejerce aquella potestad en cumplimiento del control de tutela que le compete sobre las entidades universita- rias, de la norma impugnada surge que no es aquel quien decidirá acerca de dicha adecuación sino el Poder Judicial al que no escapa -en palabras del constituyente- ninguno de los problemas jurídico- institucionales que se puedan suscitar en la universidad, sin que pueda sustraerse a su respecto la posibilidad de ejercer el control de constitucionalidad (confr. causa M. 1803.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación -Estado Nacional sI art. 34 de la ley 24.521", fallada el22 de diciembre de 1998). En tales condiciones, corresponde confirmar lo decidido en cuanto declara la validez constitucional de tales normas.
21) Que el apelante cuestiona, asimismo, la validez constitucional del art. 53 (y del art. 80 in fine por ser correlativo de aquél), en tanto dispone el porcentaje taxativo que ha de tener la representación de los diferentes claustros en los órganos de gobierno de la universidad. Al respecto, cabe señalar que la fijación de los porcentajes mínimos de integración en los órganos de gobierno no importa, de manera alguna, inmiscuirse en la potestad normativa de la universidad; por el contrario, ello se relaciona directamente con la configuración de un modelo concreto de universidad, y por lo tanto, encuentra sustento en art. 75, inc.. 18, de la Constitución Nacional.
22) Que, en efecto, la delimitación del modo de integración de los órganos de la universidad no afecta el contenido esencial de la autonomía, sino que está dirigida a garantizar la representación de los distintos estamentos universitarios mediante una norma que asegura una posición predominante a los profesores, de modo que la libertad de actividad científica no se vea perturbada por la actuación de otros estamentos. Resulta razonable que quienes tienen a su cargo impartir la enseñanza tengan una representación suficiente para garantizar la concreción en la práctica de las dos libertades menciona- das en el considerando 11 -es decir la académica y la de cátedra-, que constituyen las notas definitorias de la autonomía universitaria. En ese orden de ideas, se justifica el papel preponderante que la ley asigna a los docentes. Es decir, la norma impugnada evalúa razonablemente la importancia de los distintos sectores en la vida universitaria, lo que se traduce en un criterio específico de planificación de la educación superior que, como se ha señalado, corresponde al Congreso en ejercicio de la competencia que le ha conferido la Constitución Nacional.
23) Que, por lo demás, la determinación de los porcentajes mínimos de representación del personal docente y las demás condiciones que deben reunir los restantes estamentos, es materia librada ala discrecionalidad del legislador y ajena al control de los jueces pues como ha dicho reiteradamente esta Corte no incumbe a los tribunales el examen de la conveniencia o el acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones, ya que aquéllos deben limitarse al examen de la compatibilidad que las normas impugnadas observen con las disposiciones de la Ley Fundamental (Fallos: 312:435).
24) Que, en consecuencia, cabe rechazar el planteo de inconstitucionalidad de tales normas y declarar que las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. e, del Estatuto de la Universidad de Luján -en cuanto establece una representación diferente a la establecida por la ley-, han sido bien admitidas por el tribunal a quo.
25) Que, asimismo, el recurrente sostiene que la cámara incurrió en arbitrariedad por omitir pronunciarse sobre la validez constitucional del decreto 499/95. Sin perjuicio de señalar que la cámara se expidió concretamente sobre la constitucionalidad de aquella norma, con fundamento en el art. 99, ine. 22, de la Constitución Nacional (antiguo 86, inc. 22), la escueta y genérica alegación de inconstitucionalidad de la norma no basta para que la Corte Suprema ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden encomendarse aun tribunal de justicia y acto de suma gravedad que debe considerarse como ultima ratio del orden jurídico. A tal fin no resulta suficiente afirmar que al Poder Ejecutivo le está vedado reglamentar leyes de organización y de base de la educación, sin efectuar un examen siquiera mínimo acerca de las facultades que la Constitución Nacional le acuerda al Congreso y al Poder Ejecutivo para la sanción y reglamentación de las leyes y, en su caso, el exceso reglamentario en que habría incurrido el Poder Ejecutivo.
26) Que los agravios dirigidos a cuestionar la admisión de la observación al art. 17 del Estatuto de la Universidad en cuanto dispone: "...el alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita..." remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las re- sueltas en la fecha en la causa E.65.x:} aI "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 34 ley 24.521-" -voto del juez Vázquez- a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad. En tales condiciones cabe confirmar en este aspecto la resolución apelada.
27) Que el. recurrente se agravia, asimismo, de que el tribunal haya admitido la objeción ministerial al art. 62 del estatuto en cuanto establece que el control en materia económico financiera "sólo consistirá en la verificación a pasteriari de la realidad del gasto...". En tal sentido sostiene que la cámara efectúa una interpretación incorrecta de la norma, así como una lectura parcializada del estatuto ya que no tuvo en cuenta que la citada norma debía complementarse con el art. 63 de dicho cuerpo legal.
28) Que el agravio del apelante remite a cuestiones análogas alas resueltas en la fecha en la causa M.2033. XXXII "Ministerio de Cultura y Educación si observa estatuto de la U .NoS. (art. 34, ley 24.521.)" a cuyos fundamentos -en lo pertinente- corresponde remitir por razón de brevedad. En efecto, frente a los claros términos de la ley 24.156, a la que remite el art. 59 de la Ley de Educación Superior, resulta ilegítimo que la universidad pretenda, a través de la norma estatutaria, sustraerse a la aplicación de dicho régimen legal -al que obligatoriamente debe someterse- limitando su sujeción aun aspecto parcial de aquél como es la verificación posterior de la realidad del gasto. Máxime si se tiene en cuenta que la Ley de Educación Superior le impone no sólo prever explícitamente en sus estatutos "pautas de administración económico-financiera" (art. 34), sino también conformarse a lo claramente establecido en el art. 59, que además de lo dispuesto en su primer párrafo, prescribe la aplicación del régimen general de contrataciones, de responsabilidad patrimonial y de gestión de bienes reales, así como lo relativo a los alcances de las responsabilidades de los rectores y miembros del consejo superior de las instituciones -respecto de su administración- en los términos de los arts. 130 y 131 de la ley 24.156 (confr. considerando 21 del fallo citado).
29) Que no desvirtúa lo expuesto la disposición contenida en el art. 63 del Estatuto de la Universidad de Luján, que somete ala legislación nacional aplicable lo referente a las contrataciones que celebrare la universidad, restringiendo indebidamente el amplio control al que se encuentra sujeta de conformidad a lo expuesto en el considerando precedente. En tales condiciones, corresponde rechazar el agra- vio del apelante y confirmar lo resuelto por el tribunal a qua en cuanto admitió la objeción que formuló el Estado Nacional al art. 62 de esa universidad por contrariar lo dispuesto en el art. 59 de la ley 24.521.
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia en lo que ha sido materia de agravios. Con costas. Reintégrese el depósito de fs. 1 del expediente en que tramita el recurso de hecho. Notifíquese agréguese la queja al principal y remítase.
ADOLFO ROBERTO V AZQUEZ.
DISIDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1 ) Que contra la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín, que hizo lugar a las observaciones presentadas por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación respecto de los arts. 17; 23, inc. b; 48, inc. c y 62 del Estatuto de la Universidad Nacional de Luján, y rechazó el planteo de inconstitucionalidad respecto de los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521, como así también respecto del decreto 499/95, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido en cuanto a la cuestión federal típica y fue rechazado con relación a la tacha de arbitrariedad, lo cual motivó el recurso de queja que corre por expediente E.4.XXXIII agregado al presente sin acumular, y que será tratado en forma conjunta con el recurso concedido, puesto que las cuestiones planteadas en ambas causas se hallan inescindiblemente unidas entre sí.
2) Que el recurso es formalmente admisible pues se ha cuestionado la validez constitucional de la ley 24.521 y del decreto 499/95, normas de carácter federal, y la decisión ha sido contraria a los derechos que la recurrente funda en ellas.
3) Que la Universidad Nacional de Luján desarrolla diversos agravios que se fundan en que las normas impugnadas desconocen los principios de autonomía y autarquía universitaria ala par que defiende lo establecido en sus estatutos y cuestionado por la actora. Al respecto, señala que si se pondera esa norma en forma conjunta con el art. 63, se advierte una regulación de los aspectos financieros compatible con el carácter autárquico de la universidad; que el art. 17 del estatuto satisface adecuadamente el principio de gratuidad y que es excesiva la imposición de incluir expresamente la mención de la "equidad", puesto que esa obligación no surge ni de la Constitución ni de la ley de base. Por último, atribuye a la sentencia vicios de auto contradicción, omisión de tratamiento e interpretación dogmática de las normas en debate, e invoca la configuración de un supuesto de gravedad institucional.
4) Que como lo sostuvo esta Corte en Fallos: 319:3148, causa "Monges", disidencia del juez Fayt, a cuyas demás consideraciones corresponde remitir a fin de evitar repeticiones innecesarias, cuando el texto constitucional le impone al legislador como un mandato "sancionar leyes...que garanticen...la autonomía y autarquía de las universidades nacionales" (art. 75,inc. 19), ha dejado fuera de la arena política la discusión acerca del modelo de planificación básica de la educación superior, esquema que no puede ser desconocido por el poder constituido so pretexto de reglamentación. La esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitación de los poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución Nacional. Ningún departamento del gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las que le han sido acordadas (Fallos: 316:2940). De allí que la armonización de las previsiones contenidas en los incs. 18 y 19 del art. 75 de la Constitución Nacional, exige reconocer como el límite de la competencia del Congreso para legislar en materia de planes de instrucción universitaria, la no afectación de la teleología dela autonomía universitaria.
5) Que a la luz de la doctrina recordada, corresponde estudiar las quejas del recurrente con respecto a cada una de las normas de la ley y del estatuto imputados.
6) Que la primera de esas normas es la del art. 34, que debe correlacionarse necesariamente con el art. 79 de la misma ley, también imputado con base constitucional.. El primero de ellos establece que "si el Ministerio considerara que los mismos estatutos no se ajustan a la presente ley, deberá plantear sus observaciones, dentro de los diez días...ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días sin más trámite que una vista a la institución universitaria. Si el Ministerio no planteara observaciones en la forma indicada dentro del plazo establecido, los estatutos se considerarán aprobados y deberán ser publicados...".
El juego armónico de los preceptos mencionados deja al descubierto que la comunicaci6nde los estatutos al ministerio y la posibilidad de que el Estado Nacional, por su intermedio, los cuestione judicialmente, no viola en modo alguno la autonomía universitaria consagrada por la Constitución Nacional, desde que no escapa a la jurisdicción del Poder Judicial ninguno de los problemas jurídico-institucionales que se puedan suscitar en la universidad (Sánchez Viamonte, en Revista de Derecho y Ciencias Sociales, año VI, NQ 7-8, pág. 42, citado en Fallos: 319:3148, disidencia del juez Fayt, lo cual deja sin basamento la genérica impugnación que la demandada efectuó respecto del decreto 499/95.
7) Que, en cambio, corresponde declarar la inconstitucionalidad de las previsiones legales que establecen detalladamente la forma en que los estatutos deben disponer la composición de los órganos de gobierno y control interno. Ello es así pues -más allá de que las previsiones de la ley puedan responder a nobles objetivos, tales como asegurar la transparencia del sistema, la integración democrática y plural de los órganos de gobierno en un régimen de autonomía- la regulación de estos aspectos corresponde al ente autónomo, sin perjuicio de su cuestionamiento por la vía y forma que corresponda. Desde esta perspectiva, debe recordarse una vez más que como lo señaló el Tribunal en Fallos: 319:3148, tantas veces citado, las raíces históricas de la autonomía de las universidades argentinas, que hoy garantiza la Constitución Nacional, convierten en inviable toda limitación efectuada por el Congreso de la Nación, pués las universidades tienen por destino -tal como se dijo en Fallos: 319:3148 recién referido, disidencia del juez Fayt- ser la conciencia intelectual de la sociedad. De ahí la necesidad de garantizar su absoluta autonomía, de la que es condición esencial que las propias universidades autoregulen -entre otras cosas- sus funciones y su organización.
Ello conduce a declarar la inconstitucionalidad de las siguientes disposiciones: art. 53, art. 79 en lo pertinente, yart. 80.
8) Que los agravios relativos a la admisión de las observaciones que mereció ala parte actora el art. 62 del Estatuto de la Universidad de Luján -más allá de no superar los estándares mínimos en materia de fundamentación del recurso extraordinario- deben desestimarse. En efecto, y no obstante la alusión que el artículo siguiente formula a las condiciones legales en las que debe efectuarse el control de los gas- tos, la previsión cuestionada deja de lado lo establecido por la ley 24.156, temperamento vedado por esa misma ley a todos los poderes y entes del Estado Nacional.
9) Que, por último, debe admitirse el agravio de la universidad, en orden a la falta de inclusión del término "equidad" en sus estatutos. Tal extremo no puede considerarse violación alguna de la ley de educación superior y, menos aún, de la Constitución Nacional. Ello es así por cuanto -más allá de la interpretación que corresponde formular respecto del juego del citado principio con el de gratuidad- lo cierto es que no es ni su mención ni la omisión de ella lo que tornará objetable el estatuto. Antes bien, lo sería la consagración de un sistema violatorio de ese principio.
Por ello, se desestima la queja, se declara procedente parcialmente el recurso extraordinario concedido a fs. 182, párrafo II, y se revoca la sentencia apelada con los alcances que surgen de la presente. Las costas en esta instancia se imponen por su orden en atención ala dificultad jurídica de las cuestiones debatidas. Dase por perdido el depósito de fs. 1 de la queja y archívese. Notifíquese y devuélvanse los autos principales.
CARLOS S. FAYT.
DISIDENCIA PARGIAL DEL SEÑOR MINISTRO DOGTOR DON AUGUSTO CÉSAR BELLUSGIO
1) Que la sentencia de la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín hizo lugar a las observaciones presentadas por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación respecto de los arts. 17, 23, inc. b; 48, inc. c y 62 del Estatuto de la Universidad Nacional. de Luján, y rechazó el planteo de inconstitucionalidad respecto de los arts. 34, 53, 79 y 80 de la ley 24.521, como así también respecto del decreto 499/95. Contra ese pronunciamiento, la parte demandada interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido a fs. 182 en cuanto ala cuestión federal típica y fue rechazado con relación a .la tacha de arbitrariedad, lo cual motivó el recurso de queja que corre por expediente E..4.XXXIII, agregado al presente sin acumular.
2) Que el recurso es formalmente admisible pues se debate la colisión de preceptos constitucionales con normas federales de menor jerarquía -ley 24.521 y decreto 499/95- y la decisión ha sido contraria a los derechos que la recurrente funda en tales normas. En cuanto al vicio por arbitrariedad de sentencia, fundado en la omisión de interpretar o de tratar argumentos atinentes a las normas federales en juego, será respondido en forma conjunta en este pronunciamiento.
3) Que los agravios que la Universidad Nacional de Luján presenta en esta instancia pueden resumirse así: a) las facultades legislativas del Congreso Nacional se hallan limitadas por los nuevos con. tenidos insertos en la Constitución tras la reforma del año 1994, a saber, la autonomía y la autarquía universitarias, que no pueden ser avasalladas por un exceso reglamentarista del Poder Legislativo; b) ello justifica la inconstitucionalidad del art. 34 de la ley 24.521, que plasma una ilegítima delegación de funciones al Poder Ejecutivo, sometiendo a las universidades nacionales a una dependencia contraria a la autonomía que la ley debía garantizar; c) similar transgresión del art. 75, inc. 19, de la Ley Fundamental se produce, ajuicio de la recurrente, respecto de las normas contenidas en los arts. 53,79 y 80 de la ley 24.521 y del decreto 499/95; d) es inconstitucional la objeción ministerial dirigida a cuestionar el art. 62 del estatuto, por cuanto, si se pondera esa norma en forma conjunta con el art. 63, se advierte una regulación de los aspectos financieros compatible con el carácter autárquico de la universidad; e) el art. 17 del estatuto satisface adecuadamente el principio de gratuidad y es excesiva la imposición de incluir expresamente la mención de la "equidad", toda vez que esa obligación no surge ni de la Constitución ni de la ley de base; f) finalmente, la demandada funda la arbitrariedad en los vicios de auto contra. dicción, omisión de tratamiento e interpretación dogmática de las normas en debate, e invoca la configuración de un supuesto de grave. dad institucional.
4) Que el sistema constitucional de nuestro país con anterioridad a la reforma de la Constitución en 1994, otorgó al Congreso de la Nación la facultad de dictar "planes de instrucción general y universitaria" (art. 67, inc. 16). Los legisladores que sancionaron la ley 1597 manifestaron el propósito de dictar una ley de pequeñas proporciones, con los principios fundamentales para dar vida permanente y legal a las universidades en sus relaciones con los poderes públicos, a fin de que, a partir de tales fundamentos, cada una de las universidades, aprovechando su propio desarrollo, dictase sus respectivos estatutos. Consta en el debate parlamentario de la ley Avellaneda: "...por- que, teniendo que contener ellos una parte propiamente reglamentaria sería muy posible que, una vez en vigencia esos reglamentos, la práctica mostrara deficiencias en esa parte reglamentaria que obstaculizasen el mejor desarrollo de la instrucción universitaria, inconveniente que no podría salvarse sino por otra ley, que, es muy posible, no se dictaría sino después de mucho tiempo" Diario de Sesiones Diputados 1884, t. 1, págs. 120/121). Concluyó el miembro informante: "Todos estos inconvenientes se evitan por el medio que propone la Comisión, que es, precisamente, como lo acabo de decir, lo que exige la Constitución: dictar un plan general sobre el cual deba basarse la instrucción que se dé en las universidades" Diario de Sesiones Diputados, cit., pág. 122).
Ello significa que desde fines del pasado siglo -y en las leyes de base que rigieron la vida universitaria durante los períodos de vigencia de las instituciones constitucionales de la república- se procuró garantizar a la universidad una libertad académica, relativa a la organización y gobierno de los claustros, y una libertad doctrinal o de cátedra, pues se juzgó beneficioso que la universidad gozara de la mayor autonomía compatible con el régimen constitucional (conf. Fallos: 319:3148, disidencia del juez Belluscio, considerandos 5 a 8).
5) Que la Constitución Nacional, reformada en 1994, mantiene como competencia del Congreso proveer lo conducente a la prosperidad del país y al progreso de la ilustración "...dictando planes de instrucción general y universitaria..." (art. 75, inc. 18). Los constituyentes impusieron ciertas directivas que deben guiar el ejercicio de esa competencia legislativa, y es por ello que el inc. 19 del art. 75 precisa que las leyes de organización y de base de la educación deben asegurar "la responsabilidad indelegable del Estado", "la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna", y deben garantizar "los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales", Estos caracteres -y los relativos ala educación universitaria que están consagrados en los tratados incluidos en el art. 75, inc. 22, de la Ley Fundamental- constituyen el marco constitucional al que debe ceñirse la actividad normativa del Congreso de la Nación.
6) Que, sobre la base de tales principios, debe responderse el agra- vio concerniente al exceso del Poder Legislativo en la reglamentación del inc. 19 del art. 75 de la Constitución Nacional. No corresponde ponderar la oportunidad o la conveniencia de una determinada modalidad en el ejercicio de las funciones propias de otro de los poderes del Estado; tampoco corresponde al órgano jurisdiccional abrir juicio sobre una le- gislación de base de la educación universitaria, notablemente detallada y más reglamentarista que las .leyes que se dictaron para regular la vida universitaria a fines del siglo pasado. Se trata estrictamente de efectuar el control de constitucionalidad que es la misión más elevada del Poder Judicial; dicho en otros términos, de discernir si ha habido transgresión de los principios que gozan de jerarquía constitucional y que limitan la actividad legislativa del Congreso de la Nación.
7) Que, en este sentido, es infundada la tacha de inconstitucionalidad que la demandada dirige contra el art. 34 de la Ley de Educación Superior, por cuanto las observaciones del Ministerio de Cultura y Educación deben ser planteadas ante el órgano jurisdiccional, que tiene por misión expedirse sobre la compatibilidad entre el estatuto y la ley general, y asegurar la supremacía de la Constitución. La disposición impugnada, así como el art. 79 de la ley, comportan una mínima sujeción -en aras de la armonía entre la autonomía de las universidades y las políticas generales sobre la educación superior, de las que responde el Estado-, que parece razonable en la medida en que un eventual conflicto es resuelto en última instancia por el órgano jurisdiccional, custodio de los principios constitucionales. Esto deja, asimismo, sin sustento, la impugnación genérica que la demandada dirige contra el decreto 499/95, que es atacado con argumentos globales insuficientes.
8) Que el art. 53 de la Ley de Educación Superior regula la integración de .los órganos colegiados de gobierno de las universidades y establece estándares mínimos que deben ser respetados por las distintas casas de estudio. Ellos aseguran un alto porcentaje ala representación de los docentes, fijan las condiciones para admitir la representación de los estudiantes y exigen alguna representación del personal no docente, de conformidad con lo que resuelva cada institución. Se trata de una regulación minuciosa -y tal vez innecesaria para una ley de base- pero, en todo caso, no obstaculiza sino que favorece la consecución de los valores democráticos impuestos por la Ley Fundamental y ello descarta el reproche de inconstitucionalidad. En consecuencia, se rechaza la invalidez de los arts. 53 y 80 de la ley 24.521 y se declaran fundadas las objeciones relativas a los arts. 23, inc. b, y 48, inc. c, del estatuto bajo examen.
9) Que los agravios de la Universidad Nacional de Luján critican asimismo las observaciones del ministerio respecto al art. 62 del estatuto, que establece que el control financiero según las leyes respectivas sólo consistirá en la verificación a posteriori de la realidad del gasto (fs. 21). Esta cuestión ha sido resuelta por este Tribunal en sentido contrario a las pretensiones de la recurrente en la causa M.2033.XXXII "Ministerio de Cultura y Educación s/observa estatuto de la U.N.S. (art. 34, ley 24.521)", fallada en la fecha (consideran- dos 18 a 21 del voto de la mayoría y de la disidencia parcial del juez Belluscio), a cuyos fundamentos, en lo pertinente, corresponde remitirse por razones de brevedad.
10) Que la demandada se agravia por cuanto el ministerio -y la cámara a quo, que acepta la objeción- le imponen reformar el art. 17 de su estatuto a fin de incluir expresamente el principio de equidad, en tanto la norma aprobada por la casa de estudios dice: "El alumno tiene derecho a que se le imparta la enseñanza en forma gratuita".
Tal como se ha sostenido in re: E.65.XXXII "Estado Nacional (Ministerio de Cultura y Educación de la Nación) formula observación estatutos U.N.C. -art. 341ey 24.521-", fallada en la fecha (disidencia de los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert), el principio de equidad se suma al de gratuidad y ambos cuentan con tutela constitucional, de manera que es inadmisible una interpretación que anule uno y consagre el otro. La ambigüedad que encierran los términos debe resolverse en un equilibrio que resulte del conjunto de las disposiciones estatutarias, de suerte que, en aquellos casos en que la gratuidad no alcance por sí sola a garantizar la igualdad de oportunidades, se impone al Estado la carga de proveer a los habitantes de los medios suficientes para acceder ala educación gratuita. En este sentido, es significativo el art. 18 del estatuto, que establece: "La Universidad estimulará dentro de sus posibilidades la vocación de los alumnos brindándoles un adecuado régimen de asistencia económica sin otra condición ni garantía que su capacidad, dedicación y necesidad". Asimismo, el art. 64, inc. d, prevé que el fondo universitario sea utiliza- do, entre otros destinos, para otorgar becas.
En consecuencia, no se advierte que el cuerpo normativo elabora- do por la Universidad Nacional de Luján se aparte en este punto de la ley de base ni, menos aún, del espíritu o de la letra de la Constitución. Por estos fundamentos y los expresados en la causa E.65.XXXII cita- da (disidencia de los jueces Belluscio, Petracchi y Bossert), corresponde revocar lo decidido al respecto por el a quo.
11) Que, finalmente, deben ser desestimados los diversos fundamentos por los cuales la demandada presentó su recurso directo. En efecto, se trata de meras discrepancias con la inteligencia que la cámara otorgó a las normas federales en juego, pues el tribunal de grado inferior trató los agravios conducentes y motivó su decisión, llegando a conclusiones adversas a las pretensiones de la demandada respecto de la materia federal debatida.
Por ello, se desestima la queja, se declara procedente parcialmente el recurso extraordinario concedido a fs. 182, párrafo II, y se revoca la sentencia apelada exclusivamente en cuanto ha ordenado la adecuación del art. 17 del Estatuto de la Universidad Nacional de Luján a las observaciones ministeriales. Se confirma el pronunciamiento en todo lo demás que decide y que fue materia de recurso. Las costas en esta instancia se imponen por su orden en atención ala dificultad jurídica de las cuestiones debatidas. Dase por perdido el depósito de fs. 1 de la queja y archívese. Notifíquese y devuélvanse los autos principales.
AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO.
